Başkanlık sistemi - yerel yönetimler ilişkisine dair yanılgılar

Türkiye’de başkanlık sistemine ilişkin tartışmalarda neredeyse peşinen kabul gören düşüncelerin başında başkanlık sisteminin doğrudan federalizmi beraberinde getireceği iddiası gelmektedir. Aslında bu düşüncenin temel sebebi, başkanlık sisteminin prototipi olarak görülen ABD’nin federal devlet yapısına sahip olmasıdır. Ancak Güney Kore, Peru, Şili, Endonezya gibi başkanlık sistemine sahip üniter devletler de mevcuttur.

Yerel yönetimler dünya genelinde tüm devletlerin idari yapılarının vazgeçilmez parçasıdır. Bu kurumların vazgeçilmezliği, yöresel ihtiyaçları daha hızlı ve etkin karşılayabilme ve demokrasiyi güçlendirme potansiyelinden kaynaklanır. Yerel yönetimlerin gücü ve bu fonksiyonlarını bihakkın yerine getirebilmesi, bir yandan hukuksal olarak bu kurumların merkezi yönetim ile ilişkilerinin nasıl kurgulandığıyla, diğer yandan sosyolojik olarak ülkenin politik ve yönetsel kültürünü hangi kodların bezediğiyle yakından ilişkilidir.

Türkiye’de başkanlık sistemine ilişkin tartışmaların önemli bir yönünü, yerel yönetimlerin siyasal ve yönetsel sistem içerisindeki biçimlenişi oluşturmaktadır. Bu tartışmalarda başkanlık sistemi ve yerel yönetimler ilişkisi yüzeysel ve kategorik bir şekilde ele alınmakta, federalizm ve bölünme kaygıları üzerinden başkanlık sistemini olumsuzlamak için bir söylem üretme alanı olarak kullanılmaktadır. Şöyle ki, başkanlık sistemi kaçınılmaz olarak federalizmi beraberinde getirmekte, böylece yerel yönetimler bağımsız hareket edebilmekte, bu ise ülkenin bölünmesine yol açmaktadır. Bu söylemin, Türkiye’de son dönemdeki sözde “özyönetim” ilanları ile bütünleştirilerek başkanlık sistemine dair bir algının kamuoyunda inşa edildiğini de hatırlatmalıyız. Ancak, bu söylemin birbiriyle bağlantılı üç temel yanılgıya dayandığını söyleyebiliriz.

Başkanlık sistemi federalizm getirir yanılgısı

Modern devletler yaygın olarak üniter devlet veya federal devlet biçiminde örgütlenmektedir. Hem federal devlet hem de üniter devletin kendine özgü ve güçlü bir meşruluk zemini vardır. Üstelik, demokratik açıdan da bu devlet yapılarından biri diğerine üstün değildir. ABD gibi federal devlet yapısına sahip gelişmiş demokrasiler olduğu gibi, üniter devlet olan İngiltere gibi güçlü demokrasiler de mevcuttur. Veya aksine, hem federal hem de üniter devlet yapısını benimseyen ülkelerde zayıf kurumsal yapılara ya da güçsüz ve kırılgan demokrasilere rastlamak olasıdır. Bir toplumun hangi devlet yapısını tercih edeceği tarihsel birikimine, toplumsal dokusuna ve özelliklerine, coğrafi büyüklüğüne ve nüfusuna bağlıdır.

Türkiye’de başkanlık sistemine ilişkin tartışmalarda nerdeyse peşinen kabul gören düşüncelerin başında başkanlık sisteminin doğrudan federalizmi beraberinde getireceği iddiası gelmektedir. Aslında bunun temel sebebi, başkanlık sisteminin prototipi olarak görülen ABD’nin federal devlet yapısına sahip olmasının yaptığı çağrışımdır. Ancak, dünya genelinde ABD, Brezilya, Arjantin, Meksika gibi başkanlık sistemine sahip federal devletler olduğu gibi Güney Kore, Peru, Şili, Endonezya gibi başkanlık sistemine sahip üniter devletler de mevcuttur. Dahası, Almanya, Kanada, Avustralya gibi parlamenter sisteme sahip federal devletler de vardır. Şu halde, başkanlık sisteminin otomatik olarak federalizme yol açmadığı ya da açması gerekmediği aşikârdır. Hatta başkanlık sistemiyle yönetilen ve üniter devlet yapısınasahip devletlerin sayısı dünya genelinde daha fazladır. Tam da bu noktada, Türkiye’de başkanlık sistemine geçişi hedefleyen AK Parti iktidarının tercihini üniter devletten yana yapmayı taahhüt ettiğininot düşmeliyiz.

Başkanlık sisteminde yerel yönetimler bağımsızdır yanılgısı: Türkiye’de başkanlık sistemi-yerel yönetimler tartışmalarına hâkim olan yanılgılardan bir diğeri, başkanlık sistemine sahip devletlerde yerel yönetimlerin yasama ve yürütme gücüne sahip oldukları ve böylece bağımsız hareket edebilecekleridir. Aslında, hemen belirtmeliyiz ki, bir ülkede iktidarın dikey bölüşümünde ulus-altı birimlerin merkezi yönetim karşısındaki pozisyonu ve sahip olduğu özerkliğin niteliği (idari, mali veya siyasi özerklik) üzerinde belirleyici olan, o ülkenin başkanlık sistemine veya parlamenter sisteme sahip olmasından daha çok federal devlet veya üniter devlet olmasıdır. Federal devletlerde egemenlik federal yönetim ve federe devletler arasında resmi olarak paylaşılır. Tam da bu sebeple, federal devlet siyasal nitelikli yetkileri ulus-altı birimlere devreder ve eyaletlerin yasama, yürütme ve yargı gücüne sahip olmasına imkân tanır.

Aksine, üniter devlet sadece merkezi yönetimin egemen güç olduğu devlet şeklidir. Alt yönetim kademelerini oluşturma, yeniden dizayn etme ve ortadan kaldırma konusunda merkezi yönetim yasal yetkiye sahiptir. Üniter devlet iktidarın dikey bölüşümünde sadece idari desentralizasyona imkân vermekte ve o yörede sunulacak hizmetlerden sorumlu yerel yönetimlerin idari ve mali kapasitelerinin artırılmasını hedeflemektedir. Dolayısıyla, başkanlık sistemine sahip üniter devletlerde yerel yönetimler bağımsız olamaz. Hatta, genel olarak başkanlık sistemine sahip federal devletlerde bile yerel yönetimlerin yasama, yürütme ve yargı gücünden bahsedilemez. ABD gibi federal devletlerde bu güce eyaletler sahiptir, onlar da bir yerel yönetim birimi değildir. Türkiye’deki olası bir başkanlık sisteminde üniter devlet yapısının korunacağı düşünüldüğünde, yerel yönetimlerin bağımsız olması mümkün olmayacaktır.

Başkanlık sistemine sahip ülkelerde tek bir yerel yönetim modelinin olduğu yanılgısı: Dünya genelinde yerel yönetimlerin türleri, büyüklükleri, işlevleri, özerklik seviyeleri veya demokratik nitelikleri ülkeden ülkeye çok ciddi farklılıklar gösterir. Ülkelerin yerel yönetim sistemlerindeki bu farklılıklara referansla, dünyada kaç ülke varsa o kadar yerel yönetim geleneğinin veya modelinin olduğu söylenir. Başkanlık sistemine sahip ülkelerde de tek bir yerel yönetim modeli yoktur. Örneğin, Brezilya ve Şili’de yerel yönetimler tek katmanlıdır ve sadece belediye şeklinde karşımıza çıkar. Güney Kore’de yerel yönetim sistemi üst-düzey yerel yönetimler ve alt-düzey yerel yönetimler olmak üzere iki kademeli olarak yapılanmıştır. ABD’de okul ve su bölgeleri gibi tek bir hizmetten sorumlu özel amaçlı yerel yönetim türleri varken, Brezilya ve Şili’de belediyeler genel amaçlı olup yerel nitelikli onlarca hizmeti sunmaktan sorumludur. Güney Kore’de Seul Büyükşehir Belediyesi örneğinde görüldüğü gibi, büyük ve özel statü ile donatılmış bir yerel yönetim olabileceği gibi, küçük ve kırsal alanda faaliyette bulunan (örneğin ABD’deki kasaba yönetimleri) yerel yönetimler olabilir. ABD’de yerel yönetimler geniş bir mali özerklikten yararlanırken, Güney Kore ve Şili’deki yerel yönetimlerin mali özerkliği nispeten düşüktür.

Anlaşılıyor ki, ister başkanlık sistemi isterse parlamenter sistem ile yönetilsin; ister üniter isterse federal devlet olsun ülkeler kendi tarihsel, politik, toplumsal, ekonomik ve coğrafi koşulları bağlamında kendilerine has bir yerel yönetim sistemi inşa ediyor. Dolayısıyla, eğer Türkiye başkanlık sistemine geçerse, tek tip bir yerel yönetim modelini başkanlık sisteminin yan ürünü olarak benimsemek zorunda değildir. Türkiye kendi tarihsel tecrübesini, kendi devlet yapısını, kamu yönetimine dair kendine has ilkelerini, toplumsal dokusunu ve coğrafi yapısını göz önünde bulundurarak kendi yerel yönetim modelini oluşturabilir. Türkiye bugün ekonomik ve demokratik gelişimi açısından önemli bir eşiktedir. Bu eşiği aşma mücadelesinin ve yaklaşık son on yıldır süregiden reformları derinleştirme sürecinin sancılarını tecrübe etmektedir. Geldiğimiz noktada yeni anayasa, başkanlık sistemine geçiş ve yerel yönetimlerin güçlendirilmesi gibi meseleler, kişisel tercih meseleleri değildir. O nedenle, bu meselelerin şahsiyatçılık ve siyasi konumlanışlar temelinde değil, Türkiye’nin demokratik olgunlaşma serüvenine etkileri açısından değerlendirilmeleri gerektiğini belirtmeliyiz. Bu süreçte, eğer yerel yönetimler üzerine derinlikli bir şekilde düşünme fırsatı doğarsa, bu düşünme eylemi bu kurumların Türkiye’de nasıl demokrasi okulu olarak işletilebileceğine yönelik olmalıdır.