Sistem sorununun çözümünde yarı başkanlık modeli

M. Erkut Ayvaz / Siyaset Araştırmaları SETA Ankara
28.05.2016

Son günlerde yaşanan siyasî gelişmeler sebebiyle Türkiye’deki hükûmet sistemi ve sistem sorunu tartışmaları yeni bir boyut kazanmıştır. Cumhurbaşkanının doğrudan halkoyu ile seçilmesini öngören 2007’deki anayasa değişikliği referandumuyla teorik olarak bir sistem değişikliği gerçekleşmiş, 2014’te cumhurbaşkanını halkın seçmesiyle birlikte de adı konmamış bir yarı başkanlık sistemine fiilen geçilmiştir.



Her ne kadar bu durum, Türkiye’nin siyasî tarihi açısından ciddi bir değişim olsa da şimdilik yarı başkanlık kavramşallaştırmasının Türkiye’deki uygulanabilirliğiyle doğrudan ilişkilendirmeyerek, bilhassa Fransa ile özdeşleştirilmiş olan bu hükûmet sisteminin temel noktalarını ele almak gerekmektedir. Böylelikle sistem tartışmalarının sağlıklı bir şekilde yürütülebilmesi amacıyla yarı başkanlık sistemi ile ilgili bazı temel hususları dikkate alarak, bunları yakın bir gelecekteki olası bir Türkiye projeksiyonu ihtimâlinde göz önünde bulundurmak elzemdir.

2006 yılı itibariyle dünyada yarı başkanlık sistemi ile yönetilen ülkelerin sayısı 54 olarak tespit edilmiştir. Benzer araştırmalar baz alındığında dünyadaki bağımsız ülkelerin yaklaşık yüzde 30’unda yarı başkanlık sisteminin geçerli olduğu saptanmaktadır. 1946’da yalnızca Avusturya, Finlandiya ve İzlanda olmak üzere üç Avrupa ülkesinde geçerli olan yarı başkanlık sistemi, 1987’ye geldiğimizde dahi yalnızca sekiz ülke ile sınırlı kalmıştır. 1990’larda ise küresel bir trend olarak sayısal bir artış trendine girilmiştir. Bu bağlamda evrensel demokratik kriterlere uygunluk teşkil eden 81 ülkenin dikkate alındığı 2010 tarihli araştırmalarda, 29 ülkede yarı başkanlık, 28 ülkede parlamenter ve 24 ülkede ise geleneksel başkanlık sisteminin uygulandığı görülmüştür. Bu son derece dikkate değer veriler doğrultusunda öne çıkan bir diğer husus, söz konusu 81 ülkenin yaklaşık yüzde 65’inde devlet başkanları ve cumhurbaşkanlarının doğrudan halk tarafından seçilmeleri olmuştur. Dolayısıyla 2007’de Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı’nın halkoyuyla seçilmesini öngören anayasa değişikliği ve Türkiye’de hükûmet sistemi tartışmalarının özellikle Ağustos 2014’ten itibaren yeniden gündemin önemli bir yerini teşkil etmeye başlaması, bu global trend bağlamında da dikkate alınmalıdır.

Karma sistem

Bu çerçevede yarı başkanlık sistemindeki artışın ilerleyen yıllarda da devam etmesi beklentileriyle birlikte konuya ilişkin akademik ilginin de çeşitlenerek artacağı tahmin edilmektedir. Ancak bir yarı başkanlık sisteminden tam olarak ne anlamamız gerekmektedir? Bu temel soruya genelde yarı başkanlık sisteminin, parlamenter ve başkanlık sistemlerine kıyasla ne gibi farklar içerdiği sorusu da ilave edilmektedir. Yarı başkanlık sistemleri, 200 yılı aşkın bir süredir mevcut olan geleneksel başkanlık sistemi ile parlamentarizmin bir karması olarak kabul edilmektedir. Ancak daha yakın bir geçmiş olan 20. yüzyıl başlarına baktığımızda, yarı başkanlık sisteminin geçmişinin 1919’daki Finlandiya ve Weimar Almanya’sındaki yarı başkanlık tecrübelerine kadar dayandırıldığını görmekteyiz. Bununla birlikte yarı başkanlık sistemi, başkanlık sistemi ve parlamentarizme kıyasla çok daha sonra ortaya çıkan bir sistem olması sebebiyle “yeni rejim” olarak da tanımlanmaktadır. Finlandiya, Weimar Cumhuriyeti, Avusturya, Fransa vb. Avrupa ülkelerinde yarı başkanlık sistemi geçmişte yaşanan siyasî/sistem kaynaklı tıkanıklıklara karşı geliştirilmiş ve başlangıçta daha çok geçici/pragmatik bir öneri olarak ortaya çıkmıştır.

Yarı başkanlık sistemine geçen ve demokratik parlamenter kültürü de geçmişteki tecrübeleriyle benimsemiş olan bu ülkelerin temel motivasyonunu, aciliyet gerektiren siyasî krizlerin aşılması karşısında pratik çözümler üretmek olmuştur. Dolayısıyla doğrudan halk tarafından seçilen ve siyasal parti üyeliği konusunda herhangi bir anayasal kısıtlama getirilmeyen bir cumhurbaşkanından beklenen, siyasî krizlerin oluştuğu olağanüstü durumlarda yetkilerini kullanarak krizlerin çözümüne katkı sağlaması olmuştur.

Çift-otoriteli yürütme

Cumhurbaşkanı ve hükûmetin yer aldığı çift-otoriteli bir yürütme erkinden oluşan yarı başkanlık sistemini tanımlamak oldukça zordur zira farklı uygulama tecrübeleri ve çeşitli tanımlama kriterleri mevcuttur. Her ne kadar yarı başkanlık sistemlerinin Avrupa’daki ilk iki örneklerinden sonra bu tecrübelerden yararlanılarak daha sonraki ülke uygulamaları ile ilgili akademik teşhislerde bulunulduysa da oldukça farklı tecrübelerle de karşılaşılmış ve hatta günümüzde dahi hâlâ karşılaşılmaktadır. İlk prototiplerin 1919’da ortaya çıkmış olmasına rağmen yarı başkanlık sistemini akademi dünyasında kapsamlı bir şekilde ele alan öncülerden biri Fransız akademisyen Maurice Duverger olmuştur. Duverger, yarı başkanlık sistemini Fransa’nın mevcut 1958 Anayasası ile hayata geçirilen Beşinci Cumhuriyet örneğini dikkate alarak üç muğlak kritere bağlı kılmıştır. Yarı başkanlık sistemi bağlamında akademik çevrelerde gözlemlenen ve gerekçeleri de kapsamlı olarak açıklanan temel görüş ayrılıkları bir yana, yarı başkanlık sisteminin oluşması için asgari şart ve karakteristikleri de belirlemek mümkündür. Ancak ileri sürülen bu yarı başkanlık sistemi tanımlamasını ne evrensel kabul edilebilirliği de her şeye rağmen -ülkeden ülkeye geçerli olan şartlar ve siyasî /tarihî tecrübeler dikkate alındığında- elbette tartışmaya açıktır. Buna rağmen bir yarı  başkanlık sisteminde; (1) doğrudan halkoyu ve ayrı bir meşruiyet yoluyla göreve gelen ve parlamentarizmdeki sembolik konumunun çok ötesinde güçlü yetkilere sahip -siyasal parti üyeliği bulunan- bir cumhurbaşkanı ile birlikte; (2) parlamentarizm kurallarına göre bir araya gelen başbakan ve bakanlardan oluşan ve varlığı parlamentonun güvenine dayanan -ve cumhurbaşkanının onayından geçen- bir kabinenin varlığı söz konusudur ve buna ilaveten; (3) cumhurbaşkanının parlamentoyu feshetme yetkisi mevcuttur. Bununla birlikte yarı başkanlık sisteminde parlamento doğrudan halk tarafından seçilmiş cumhurbaşkanını görev süresi bitmeden düşürememektedir. Ancak siyasal sistemin tıkandığı, durumlarda sorunun aşılması için bazı mekanizmalar devreye sokulabilmektedir.

Her ne kadar birçok akademik çalışmada başta Duverger’in yarı başkanlık tanımlamasının temel noktaları baz alınmış olsa da, bu tanımlama geliştirilmeye çalışılmıştır. Zira Duverger’in tanımlaması, örneğin, cumhurbaşkanına atfedilen “önemli yetkilerin” kapsamının ne olduğunu belirsiz bırakmış ve söz konusu tanımlama böylelikle yetersiz ve muğlak olarak değerlendirilmiştir. Burada temel olarak farklılık arz eden ve son derece dikkate değer çeşitli yarı başkanlık tanımlamalarına elbette değinemeyeceğiz ancak günümüz şartlarında yarı başkanlık sistemlerinin alt-türlerinin de mevcut olduğuna kısaca işaret etmek gerekmektedir. Bu bağlamda yapılan araştırmalar neticesinde ortaya çıkan ve cumhurbaşkanının yetkilerinin derecesine göre bir sınıflandırma çeşitliliğine gidilmiştir. Buna göre, yarı başkanlık sistemlerinin “başkancı-parlamenter” (president-parliamentary) ve “başbakancı-başkanlık” (premier-presidential) olmak üzere iki alt-tür olarak sınıflandırılması gerektiği ileri sürülmüştür. Başkancı-parlamenterizm, başbakan ve kabinenin kolektif olarak hem parlamentoya hem de cumhurbaşkanına karşı sorumlu oldukları bir yarı başkanlık sistemi iken (ve örneğin Avusturya anayasasına göre geçerliyken), başbakancı-başkanlık ise, başbakan ve kabinenin kolektif olarak yalnızca parlamentoya karşı sorumlu olduğu bir yarı başkanlık sistemi türüdür.

Önemli bir alternatif

Tekrar altı çizilmesi gereken husus, yarı başkanlık sisteminde cumhurbaşkanı ve başbakanın fiilî olarak yürütme erkini birlikte yönetmeleridir. Başkanlık sistemindeyse yürütme erki tek başına devlet başkanı tarafından temsil edilmektedir. Her ne kadar parlamenter sistemde de yürütme erki temelde çift-başlı olsa da, parlamentarizmdeki cumhurbaşkanının son derece kısıtlı ve sembolik yetkilere sahip olması sebebiyle yürütme erkini başbakan ve kabinesi domine etmektedir. Yarı başkanlık sisteminde ise cumhurbaşkanı doğrudan ve etkili bir hükûmet şekillenmesinde söz sahibidir. Ancak burada da parlamenter bir desteğe ihtiyaç duyan bir hükûmet ile birlikte çalışması gerekmektedir. Dolayısıyla, yarı başkanlık sistemlerinde, sistemin başkanlık sistemine veya parlamenter sisteme yakınlık teşkil etmesi, cumhurbaşkanının parlamentodaki siyasî/parti çoğunluk desteğine bağlıdır. Örneğin, cumhurbaşkanının da mensup olduğu siyasî partinin parlamentoda tek başına çoğunluğu teşkil etmesi veya arzu ettiği bir koalisyon hükûmetinin görevde bulunması durumunda, cumhurbaşkanı ülke yönetiminde etkili bir icra konumuna ulaşabilmekte ve yürütme erkini domine etmektedir. Fransa’da genel olarak geçerli olan bu durum, başkanlık sistemi perspektifinden bakıldığında en ideal çözüm olarak kabul edilmemesine karşın mevcut Türkiye’nin adı konmamış sistem karışıklığına önemli bir alternatif teşkil etmektedir.

2007 ve 2014 yıllarında gerçekleşen gelişmelerin ardından Türkiye’deki hükûmet sisteminin farklı bir yöne doğru evrildiğine ilişkin görüşler bilhassa son günlerde yeniden kamuoyunda daha sık tartışılmaktadır. Her ne kadar yarı başkanlık sistemleri bağlamında kapsamlı araştırmalarıyla tanınan bazı akademisyenler tarafından da Türkiye’deki hükûmet sistemi artık bir “yarı başkanlık sistemi” olarak değerlendirilmiş ve hatta bir alt-tür olan “başbakancı-başkanlık” olarak ayrıntılandırılarak kategorize edilmişse de anayasal bağlamda bunun tam anlamıyla gerçekleştiği henüz söylenemez. Son gelişmelerle birlikte yeniden gündeme gelen sistem tartışmaları sağlıklı bir çerçevelendirilmelidir. Bu doğrultuda yarı başkanlık sistemi ile ilgili bazı temel bilgileri yeniden hatırlamak, avantaj ve dezavantajlarını Türkiye’nin siyaset tecrübesi bağlamında kapsamlı olarak ele almak ve Türkiye için uzun vadede esasen daha çok uygunluk teşkil edecek olan geleneksel başkanlık sistemi uygulaması ile karşılaştırmak gerekmektedir. Aksi takdirde önemli bir alternatif hükûmet sistemi olarak öne çıkan yarı başkanlık kavramsallaştırmasının da güncel siyasî çekişmelerin yoğunluğunda hebâ edilmesi maalesef ihtimaller dâhilindedir.

erkut.ayvaz@gmail.com