Başkanlık sisteminde başkan nasıl bütçe alır?

Süleyman Ülker / Yazar
19.10.2013

Başkanlık sisteminde başkanın bütçe alamaması krizi nasıl çözülür? Başkanlık sisteminde meclis başkana az para verir ya da hiç vermezse, ihtiyacı olan bütçeyi tahsis etmezse ne yapılabilir? Bu durumda sistem kilitlenmez mi?



Meclis çok partili olacağı için başkanı, kendi adına yasa teklifi sunacak vekil arayışına sokmak yerine, ona doğrudan yasa tasarısı sunma hakkı vermeli. Meclisin de, başkanın yasa tasarısını öncelikle gündemine alma mecburiyeti bulunmalı. Gerek meclisin, gerek başkanın demokratik meşruiyetleri zirvede olacağından, her ikisi de birbirini feshedememeli. Fesih yetkisini yasama (meclis) ve yürütme (başkan) sadece kendileri için işletebilmeli. Ayrıca başkana, ekonomik başarı performansıyla doğru orantılı, anayasal teminata sahip bir asgari bütçe garantisi verilmeli.” (Halkın meclisi için seçim sistemi, Star - Açık Görüş, 4 Ağustos 2013, http://haber.stargazete.com/acikgorus/halkin-meclisi-icin—secim-sistemi/haber-778635) 

Bu satırların yayımlandığı tarihte henüz ABD’de Başkan Obama ile Kongre arasında bütçe krizi yaşanmamıştı. ABD’nin yasama organı Kongre, Başkan’a ihtiyacı olan bütçeyi vermediği için 1 milyona yakın federal devlet çalışanı süresiz ve ücretsiz izne çıkarıldı, önemlileri haricinde tüm federal işler askıya alındı ve bu durum “hükumet kepenkleri kapattı” (governmentshutdown) şeklinde yorumlandı. Başkanın -özellikle çoğunluğunun siyasi eğilimi farklı- yasama organından bütçe alamama ihtimali, başkanlık sistemine getirilen eleştirilerden ve benim de ABD tarzı başkanlık sisteminde eksik ve hatalı bulduğum taraflardan biri. Bütçe, kamunun yani halkın kaynaklarından belli bir süre ve gelir gider dengesi içinde yasama tarafından hükumete tahsis edilen paranın adı. Her hükümet sisteminde bütçe yasama organının kontrolünde. Dolayısı ile yürütme organı olan hükumete ne kadar bütçe tahsis edileceğini yasama organı belirler. Parlamenter sistemde yasama ve yürütme aynı çoğunluk grubunun elinde olduğu için hükumet her istediği bütçeyi hiç zahmetsiz biçimde alabilir. Aslına bakılırsa parlamenter sistemde iktidardaki tek parti ya da koalisyon çoğunluğu kendi kendisine bütçe verir, hazineden uygun gördüğü kadarını en küçük direnç görmeden, görme ihtimali olmadan alır. Muhalefetin itirazlarının haklı olup olmaması da işe yaramaz. İstediği bütçeyi o kadar rahat alır ki, isterse keyfi şekilde kamu kaynaklarını çarçur edebilir hükumet. Oysa yürütmenin yasamadan kamu kaynaklarını çarçur edebileceği ve keyfi harcamalar yapabileceği kadar bütçe alması da kötü, devletin rutin işleyişini yerine getiremeyecek kadar bütçe alamaması da. Bunun ortası, yürütmenin tam da ihtiyacı olduğu kadarını yasamanın ona vermesi, vermek zorunda bırakılması. Peki nasıl?

‘Başkana para, yokluğu yara’

Önceki yazılarda halkın yarısından fazlasının hak ihlal etmeyen iradesinin belirleyici olabilmesi için halka mutlak manada sadık ve demokratik meşruiyeti zirvede çoğulcu bir meclisi, bu meclisi netice verecek bir seçim sistemini ve bunlarla uyumlu olabilecek tek hükumet şekli olduğu için de başkanlık sistemini önermiştim. Başkana asgari bütçe teminatının verilmesi gereğine kısaca temas etmiş, bunun nasıl olabileceğinin izahını başka bir yazıya bırakmıştım. Kısmet bu yazıyaymış. Her şeyden önce şunu bilmek gerekiyor: Gerek başkanlık sistemi ve gerekse parlamenter sistem dünyada en iyi şekilde, doğdukları ülke olan ABD ve İngiltere’de uygulanıyorlar ve buna rağmen her ikisinin de aksayan yönleri var. Farkları şu ki, başkanlık sisteminin hataları sistem içinde kalarak küçük rötuşlarla giderilebilirken parlamenter sistemin hataları sistem içinde kalmak kaydı ile asla giderilemez, çünkü onun sorunu parlamenter sistemin tabiatından, yapısından kaynaklanır. Parlamenter sistemin hataları giderildiğinde ortada parlamenter sistem kalmaz ve ortaya çıkan çözüm de başkanlık sistemi olur (parlamenter sistemin analizi bir başka yazı konusu olsun). Peki başkanlık sisteminde başkanın bütçe alamaması krizi nasıl çözülür? Başkanlık sisteminde meclis başkana az para verir ya da hiç vermezse, ihtiyacı olan bütçeyi tahsis etmezse ne yaparız? Bu durumda sistem kilitlenmez mi?

Başkanlık sistemindeki muhtemel kriz veya kilitlenmeyi EBKO olarak adlandırabileceğimiz bir sistemle aşabiliriz. EBKO, Ekonomik Başarı Katsayı Oranı’nın kısaltması. Bu oran, halkı doğrudan ilgilendiren ekonomik göstergelerden oluşuyor. Formülü de şu: EBKO =  (Geçen yıl asgari ücrete yapılan yıllık zam oranı / Geçen yılın yıllık enflasyon oranı) + (Geçen yılın ülke ekonomisinin yıllık büyüme oranı) [oranlar, yüzdenin payı alınarak hesaplanır]. EBKO, asgari ücrete yapılan zam oranı ve ülkenin ekonomik büyüme oranı ile doğru, enflasyon oranı ile tersorantılı. Meclis başkana, asla hiç para vermezlik edemez; bir önceki yılın bütçesine başkanın EBKO’sunca zam yapmak zorundadır. Örneklersek,

2013 yılına ait başkanın bütçesi diyelim ki 100 milyar TL. 2013 verilerine göre de başkanın EBKO’su 8,7 olsun. Bu durumda meclis başkana, 2014 yılı için asgari  yüzde 8,7 oranında zam yapmak zorundadır, 108,7 milyar TL’den daha aşağı bir rakam tahsis edemez. Başkan meclisten 2014 için 200 milyar TL ister, meclis belki 200 milyar TL vermez, belki 150 milyar TL verir ama hiç vermezlik de yapamaz ve en kötü ihtimalle asgari vermesi gereken limiti vermek zorunda kalır. Meclisin başkana tahsis etmekle mükellef olduğu bir alt limit getiriyoruz. Bunu da başkanın ekonomik başarısı ile ilişkilendiriyoruz. Başkan, meclisten alabileceği asgari limiti yükseltmek için yüksek bir EBKO tutturmalı, yani ekonomide başarılı olmalı. Yüksek EBKO için ise başkan, 1- Asgari ücretlere yapılan zam oranını artırmak, yani asgari ücrete iyi zam yapmak, 2- Yıllık enflasyon oranını düşürmek, 3- Ülkenin yıllık ekonomik büyüme oranını artırmak zorunda. Bunlardan en az birini mutlaka yapmak mecburiyetindedir başkan. Yani bir taraftan başkanı ekonomik başarıya zorlarken, diğer taraftan da onun bu başarısına bağlı olarak bütçesini garanti altına alıyoruz. Tabii, bunlar için asgari ücreti belirleme yetkisi başkana verilmeli, her yıl bütçenin öngörüldüğü şekilde kullanılıp kullanılmadığını ve EBKO’yu hesaplayacak heyet ve dolayısı ile Sayıştay da çoğulcu yapıda olmalı. EBKO’sunu yükselten başkan, kendisi kazandığı gibi halkına da kazandırır. Üstelik en düşük gelirlilerin de hissedebileceği şekilde. Başkanın EBKO’sunu yükseltip asgari bütçe limitini yukarıya çekmesinin yolu, öncelikle en düşük gelirli kesimden başlayarak halk tarafından hissedilebilir ekonomik iyileştirme yapmasından geçiyor. Kazan-kazan ya da daha doğrusu kazandır-kazan durumu. Bu ekonomik göstergelerden “asgari ücret” ile “ekonomik büyüme”EBKO ile doğru orantılı olmalarına rağmen, birbirileri ile ters orantılı. Başkan, EBKO’su yüksek olsun diye popülist davranıp asgari ücrete haddinden fazla zam yaparsa, bu kez artan asgari ücretten dolayı sırasıyla istihdam azalır, işsizlik artar, üretim azalır ve ülkenin yıllık ekonomik büyüme oranı ve dolayısı ile EBKO’su da düşer. Yani başkan bu iki parametre arasındaoptimal dengeyi bulmak ve bunun için de sıkı bir ekonomi ekibi oluşturmak zorunda.

İyi bütçe şartı...

Diğer taraftan EBKO, başkanın performansına bağlı olarak negatif bir değer de çıkabilir. Bu durumda başkanın alabileceği asgari bütçenin limiti düşmüş olur. Bu sistemde başkanın bütçesini oylayacak milletvekillerinin çoğu, -ABD’deki sistemden farklı olarak- tek isimli seçim bölgesinden salt çoğunlukla seçilip, yasama faaliyetleri de internet üzerinden şeffaflıkla takip edilebildiği için, seçmenlerinin iradesi doğrultusunda bütçeye kabul oyu verecek ya da vermeyeceklerdir. Haliyle bu durumda başkan da bütçesinin kabul edilmesi için her sene halka, onların parasının ne kadarını nereye harcadığını ve harcamayı öngördüğünü, onların onayına sunarak anlatmak ve bunun kabul edilebilir bir bütçe olduğuna öncelikle halkı ikna etmek zorunda kalacaktır. Parlamenter sistemde hükümet istediği bütçeyi her zaman alabildiği için halkın verdiği vergilerle oluşmuş kamu kaynaklarını israf edebiliyor, paranın kıymetini bilmeyebiliyor. ABD tarzı başkanlık sisteminde ise başkanın -son örnekte olduğu gibi- hiç bütçe alamama korkusu ve ihtimali var. Oysa burada önerilen sistemde başkan, alabileceği -hiç olmazsa- asgari bir bütçe limitine sahip olmanın rahat ve garantisine sahiptir ve bunu artırmak için halkı ikna etmek zorunda kalır. Başkan, halkın kendisinden yapmasını istediği şeyler için gereken bütçenin, teklif ettiği bütçe olduğuna halkı inandırmalıve ikna etmeli. Halkı inandırmak için bütçede şeffaf olmalı ve onu basit bir dille kalem kalem halka anlatmalı. Bunu yapan başkan da halkın meclis üzerinden kendisine tahsis ettiği bu zor kazanılmış bütçenin kıymetini bilir ve daha dikkatle tasarruf eder. Sonuçta halkın parası, halkın hükumeti tarafından, halkın öngördüğü şekilde kullanılır. Halkın, kendi parasının nereye, ne sebeple ve ne kadar harcanmak istendiğini ve harcandığını bilmek istemesi ve buna onay verme mercii olması en tabii hakkıdır demokraside. 

Yetki simetrisi ve dengesi

Türkiye’de uygulanacak bir başkanlık sisteminde başkanın, yarıdan fazla ama belirli bir çoğunluğun altında yasalaşan yasaları veto yetkisi -o da her yasa için bir kez- olmalı, nitelikli çoğunlukla meclisten geçen yasalar konusunda başkanın -bir kez bile- veto hakkı bulunmamalı, nihai itiraz olarak referanduma sunabilmeli. Başkan, yasayla herhangi bir hak sahibinin hakkının ihlal edildiğini düşünüyorsa, ilgili yasanın iptali istemiyle Anayasa Mahkemesine başvurabilmeli. ABD tarzı başkanlık sisteminde başkanın atadığı bakan ve üst düzey bürokratlar için senato onayı aranıyorken, Türkiye’de uygulanacak başkanlık sisteminde aranmamalı. Özellikle seçimlerde halka hesap verme durumunda olan başkanın, kendisini başarılı kılacağına inandığı bakanları seçerken hiçbir şekilde müdahaleye maruz kalmaması gerekir. Bakanlar için milletvekili seçilebilme yeterliliği bir kriter olarak getirilebilir. Üst düzey bürokratların atamasında da meclisin nitelikli çoğunlukla atamayı reddedebilme seçeneği düşünülebilir (Üçte iki çoğunlukla yani 400 milletvekilinin oyuyla. Milletvekili sayısı 600 olarak öngörülmüştü-SÜ). Başkan meclisin, nitelikli çoğunluğunun (2/3) belirli suçlar için suçlaması ile bu maksatla kurulacak bir meclis soruşturma komisyonu tarafından araştırılır ve soruşturulur ve komisyonun suçlamayı kabul etmesi durumunda daha da nitelikli bir çoğunlukla (3/4 veya 4/5) meclis tarafından görevinden alınabilir.

Başkanın görev süresi 4 yıl olmalı ve yeterli şartları taşıyan her T.C. vatandaşı en fazla iki kez başkan seçilebilmeli. Meclisteki vekiller de dört yıl için seçilmeli ve başkanlık seçimi ile meclisteki vekillerin seçimi eş zamanlı yapılmamalı, birbirini ortalayacak şekilde iki yıl arayla yapılmalı (kendini feshetme durumunun olmadığı olağan durumlarda). Yasama ve yürütme eş zamanlı olarak halkın dönemlik/anlık siyasi tercihinin etkisiyle şekillenmemeli. Yasama veya yürütme için yaptığı tercihin üzerinden iki yıl geçmiş seçmen, bir sonraki tercihinde öncekinin referansıyla daha sağlıklı karar verebilir. Bunu bilen siyaset esnafı da her an tetikte bulunup seçmen iradesi istikametinde çalışır.

Meclisin ve başkanın birbirine karşı yükümlülüklerini, anayasada belirtildiği sürede ve şekilde yerine getirmemeleri durumunda, kendi kendilerini feshetmiş sayılacağı hükmü de anayasada yer almalı. Böylece başkanın meclise sunduğu yasa tasarıları, süresi (mesela 10 gün) içinde görüşülebilir. Çoğu tek isimli seçim bölgesinden (dar bölge) salt çoğunlukla seçilen vekiller, bütün yasama faaliyetleri meclisin resmi internet sitesi üzerinden şeffaflıkla takip edilebildiği için, halka mutlak manada sadakat gösterir ve bu yasa tasarıları halkın ağırlıklı görüşü doğrultusunda sonuçlanır. Başkan meclisten alabileceği bütçe konusunda bir teminata sahip olur. Meclis de, yürürlüğe girmesi için başkanın imzasını bekleyen çıkardığı yasaların, başkan tarafından keyfi biçimde (10 günü aşan) engellenmesine takılmaz.

sulker@gmail.com