Başkanlık sistemine mi geçelim parlamenter sisteme mi?

Dr. Ali Aslan / SETA Araştırmacı
12.12.2015

Türkiye’de hukuki anlamda bir sistem değişimi yaşanması ve bu konunun netlik kazanması gerekmektedir. Sistemin hangi yöne evrileceği konusunda ise, bulunduğumuz nokta itibariyle parlamenter sisteme geçmek başkanlık sistemine geçmekten daha karmaşık ve zor gözükmektedir.



Türkiye’de başkanlık sistemi tartışması, teknik bir yönetim sistemi tartışmasından ziyade, bir siyasi-toplumsal düzen tartışması olarak ele alınmalıdır. Bu da siyaset-hukuk ilişkisini tartışmaya açmayı gerektirmektedir. Hukuk ve siyaset, siyasi-toplumsal düzen açısından birlikte düşünülmesi gereken olgulardır. Başka bir ifadeyle, hukuk ve siyaset siyasi-toplumsal düzene içkin ve birlikte anlamlıdırlar. Ancak, pozitif hukuk ve liberal düşüncenin hegemonyası nedeniyle siyaset-hukuk ilişkisi ülkemizde yanlı bir şekilde ele alınmaktadır. İç içe geçmiş bu iki düşünce, “objektif” ve “evrensel” hukuk ile “sübjektif” ve “tikel” siyaseti ontolojik olarak birbirinden ayrıştırarak birbirinin karşısına yerleştirmektedir. Bu teorik zeminden hareket edenler, sürekli bir şekilde siyaseti hukuk karşısında ikincil bir noktaya yerleştirerek siyaseti hırpalamakta ve idealize edilmiş küresel hukuki normlara yaslanarak ülke siyasetini evcilleştirilmeye çalışmaktadırlar.

Ancak hukuk-siyaset ilişkisine dair bu pozisyon oldukça sorunludur. Bu pozisyonu savunanların en temel sorunu, paradoksal olarak, demokrasi adına siyasi-toplumsal gerçeklikten kopuk bir hukuki düzeni topluma dayatma noktasına gelmeleridir. Bu, Kemalizm’e has jakoben ve anti-demokratik “halk için, halka rağmen” siyasetinin sol-liberal bir formda yeniden üretilmesinden başka bir şey değildir. Tam da bu sebeple, sol-liberal düşünce küresel ile ulusalın temas ettiği üniversite ve medya gibi mecralarda belli bir özgül ağırlığa sahipken, yerelliğin ağır bastığı toplumsal alanda ve siyasette istenen karşılığı bir türlü bulamamaktadır.

Oysa demokratik bir yaklaşımın, hukuk ile siyaseti birlikte düşünmesi, siyasi-toplumsal düzenin temel unsurları olan hukuk ile siyaset arasında pozitif ve dinamik bir ilişki öngörmesi gerekir. Gerçekten de, hukuk-siyaset ilişkisi bu şekilde düşünülmediği sürece, Türkiye’de muhalefet bir yandan sürekli olarak hukukun üstünlüğünden bahsedip, diğer yandan hiçbir siyaset önerisinde bulunmadan sorumsuzca siyaset yapmaya devam edebilecektir. Muhalefet partileri hangi hukukun üstünlüğünden bahsetmektedir? Yerden yere vurdukları 1982 Anayasası’nın hukukunu mu kastetmektedirler? Yoksa bir zamanlar uygulamaya koyduğunda AK Parti iktidarını “Büyük Ortadoğu Projesi’nin taşeronu” olmakla suçladıkları küresel (AB) hukuki normları mı? Üstünlüğünden bahsedilen ancak varlığı muamma bu hukukun, somutlaşacağı siyasi-toplumsal düzen nasıl bir düzendir? Bu düzenin demokrasinin temellendiği toplumda bir karşılığı var mıdır?

Benzer eleştiriler AK Parti için de yapılabilir. Keza AK Parti içerisinde küresel hukuki normlara yaslanarak “yerli ve milli” bir siyasi-toplumsal düzen üretmenin mümkün olduğuna inanan bir kesim bulunmaktadır. Bu kesimler, hiç şüphesiz, liberal hukuk-siyaset ilişkisi yaklaşımını sorgulamadan benimsedikleri için bu çelişkili pozisyonu savunabilmektedirler. Gerçekten de, hem muhalefeti hem de iktidarı kapsayan bu gerilimler ülkede siyasi ve hukuki boyutlarıyla derin bir siyasi-toplumsal düzen krizi yaşadığımızı gözler önüne sermektedir. Başkanlık tartışmasını da bu siyasi-hukuki krize verilen bir reaksiyon olarak görmek gerekir. Bu tartışma, siyasi-toplumsal düzenin yeniden inşası için zorunlu bir tartışmadır. Haliyle başkanlık tartışmasını Erdoğan’ın şahsi siyasi çıkarlarına dayandırarak sulandırmak ya da ülkenin güçlenmesine veya demokratikleşmesine indirgemek meselenin özünü ıskalamak anlamına gelmektedir. 

Muhalefet de tartışmalı

Oysa zaten son yıllarda yaşanan siyasi gelişmeler bir sistem tartışmasını kaçınılmaz kılmaktadır. Türkiye’de yönetim sistemi AK Parti’nin ilk on yıllık hükümeti dönemindeki demokratik reformları ve gerçekleştirdiği değişikliklerle birlikte artık yüksek bürokrasi etrafında şekillenmekten çıkıp, Ağustos 2014’te doğrudan halkın seçtiği bir cumhurbaşkanının göreve gelmesiyle siyaset kurumunun, daha spesifik olarak da cumhurbaşkanlığı makamı etrafında şekillenmeye başlamıştır. Ancak pratikteki bu durum henüz kapsamlı bir hukuki çerçeveye kavuşturulmuş değildir. Bu durumun yarattığı belirsizlik, bir yandan -muhalefetin de kışkırtması ve manipülasyonlarıyla- toplumda “tek adam” yönetimi algısı yaratarak zaman zaman Cumhurbaşkanı ile belli toplumsal kesimleri karşı karşıya getirmekte, diğer yandan da yürütme organı içerisinde Cumhurbaşkanı ile Başbakan ve Kabine arasında gerilimlere yol açarak siyasi krizlere çanak tutmaktadır.

Gerçekten de, ülkede hukuki anlamda bir sistem değişimi yaşanması ve sistemin netlik kazanması gerekmektedir. Sistemin hangi yöne evrileceği konusunda ise, bulunduğumuz nokta itibariyle parlamenter sisteme geçmek başkanlık sistemine geçmekten daha karmaşık ve zor gözükmektedir. Bunun sebeplerine bakacak olursak, öncelikle mevcut siyasi düzen başkanlık sistemine çok daha yakın durmaktadır. Halkın doğrudan seçtiği ve geniş yetkilere sahip bir cumhurbaşkanını, parlamenter sistemdeki sembolik konumuna geri döndürmek pek mümkün gözükmemektedir. Bunun yanında, giderek ısınan uluslararası konjonktür ve ulusal alanda parti siyasetinin ülke üzerindeki apaçık negatif etkileri göz önüne alındığında, parlamenter sistemin ülkede siyasi-toplumsal parçalanmayı tetikleyerek yönetimde istikrarsızlık yaratma ve ülkeyi siyasi krizlere sürükleme riski bulunmaktadır. Hiç şüphesiz, münferit çıkarların ön plana çıktığı parti siyasetinden, toplumun genelinin çıkarlarının savunulduğu başkanlık siyasetine geçiş ülkenin siyasi ihtiyaçları açısından kritik bir öneme sahiptir.

Açık olan şu ki, her geçen gün başkanlık sistemine destek artmakta ve başkanlık sistemi tartışmasına müdahil olmak bir ülke meselesi haline gelme yolunda hızla ilerlemektedir. Başkanlık sistemine karşı çıkmanın halen siyaseten bir karşılığı bulunsa da -ki toplumda başkanlığa bakışın istikrarlı bir şekilde olumlu yönde hareket etmesi bunu giderek azaltmaktadır- tartışmanın dışında kalmanın bedeli, son yıllardaki siyasi mücadeleler ve tecrübeler göz önüne alındığında, muhalefet için yine çok ağır sonuçlar doğurma riski taşımaktadır. Kamuoyunda dile getirildiği üzere, muhalefet son 13 yılda AK Parti’nin yapmak istediği neye karşı çıktıysa, karşı çıktığı şeyi kendi açısından çok daha dezavantajlı bir şekilde kabullenmek zorunda kalmıştır. Dolayısıyla, yeni yönetim sistemi siyasi mücadelenin kurallarını yeniden şekillendireceğinden, siyasi aktörlerin çocukça omuz silkmeyi bir kenara bırakıp, kendilerine dezavantaj yaratacak durumların önüne geçmek için tartışmaya aktif olarak katılmaları kendi siyasi çıkarlarına olacaktır.

Başkanlık ve yarı-başkanlık

Peki, önümüzdeki başkanlık modeli seçenekleri nelerdir? Başkanlık sistemlerini kategorize etmenin en bilindik yolu, başkanlık ile yarı-başkanlık sistemleri arasında bir ayrıma gitmektir. Bu ayrımın temelinde de, aynen başkanlık-parlamenter sistem ayrımında olduğu gibi, yürütme ile yasama organları arasındaki ilişkilerin nasıl organize edileceği bulunmaktadır. İki sistem arasındaki belli başlı benzerliklere baktığımızda, her iki yönetim sisteminde de başkan -yarı-başkanlık sisteminde cumhurbaşkanı olarak da ifade edilir- doğrudan halk tarafından seçilmektedir. Her iki sistemde de başkanlık makamı tarafsız ve sembolik değil, siyasallaşmış ve partili bir makamdır. Ayrıca, başkan her iki sistemde de yürütmede geniş yetkilere sahiptir ve aktif rol oynar.

Farklılıklara göz attığımızda ise, yarı-başkanlık sisteminde yürütme organı ve yetkileri cumhurbaşkanı ile başbakan arasında ikiye bölünmüştür. Cumhurbaşkanı daha çok dış politika ve güvenlik gibi alanlara odaklanırken, iç siyaset ve ekonomi gibi alanlar başbakanın yetki alanı içerisindedir. Başkanlık sisteminde yürütme organı sadece başkandan oluşur ve yetkilerin tamamı başkanlık makamındadır. Yarı-başkanlık sisteminde kabine hem cumhurbaşkanına hem de yasama organı olan parlamentoya karşı sorumludur. Parlamento çoğunluğu sağlayarak güvenoyu üzerinden kabineyi düşürebilir. Bu durum başkanlık sisteminde mevcut değildir, yürütme ve yasama organları birbirinden net bir şekilde ayrılır. Yine, başkanlık sisteminde başkanın parlamentoyu feshetme yetkisi bulunmamaktadır. Bazı başkanlık sistemlerinde bu duruma rastlanabilir, ancak bu bir istisnadır. Yarı-başkanlık sisteminde ise cumhurbaşkanının parlamentoyu feshetme yetkisi bulunmaktadır.

Yarı-başkanlık sistemi her iki sistemin avantajlı yönlerini -başkanlık sisteminin istikrar, parlamenter sistemin ise esneklik- birleştirdiği ileri sürülmektedir. İstikrardan kasıt yürütmenin bir kolunun, yani cumhurbaşkanlık makamının parlamentodan ayrı bir şekilde seçilmesi ve seçildikten sonra da bağımsız hareket etmesidir. Esneklik ise, yürütmenin diğer kolu olan başbakan ve kabinenin sürekli olarak parlamento içerisinde kalması ve böylece cumhurbaşkanlığı seçimini kaybeden siyasi görüşün yürütmeye dahil olma ihtimalinin saklı tutulmasıdır. Bu, bir yandan güç paylaşımını sağlayarak ülkede siyasi tansiyonu düşürmeye katkı yaparken, diğer yandan da yürütmede bir tıkanıklık yaşanması durumunda hükümette bir değişikliğe giderek sistemi açma fırsatı sunmaktadır. Aynı zamanda, yarı-başkanlık sistemi, özellikle başbakan ve kabine üzerinden siyasi gruplar arasında koalisyonlara kapı aralayarak, siyaset kurumunu daha dinamik kılmaktadır. Ayrıca, yarı-başkanlık sisteminin yürütme içerisinde cumhurbaşkanı ile başbakan arasında güç ve yetkileri paylaştırarak -yasama, yargı ve yürütme arasındaki denge-denetime ek olarak- ayrı bir denge-denetim mekanizması da sunmaktadır.

Bununla birlikte, yarı başkanlık sisteminde, yürütme organı içerisinde cumhurbaşkanı ile başbakanın farklı partilerden olması durumunda, birlikte hareket etme (cohabitation) sorunu yaşanabilir. Bu sorun, Türkiye gibi siyasi-toplumsal parçalanma yaşayan ülkelerde, yürütme-içi çatışmaları ve hükümet krizlerini tetikleyebilir. Cumhurbaşkanının kabineyi ve parlamentoyu feshetme yetkisi, başbakan karşısında cumhurbaşkanını güçlü bir konumda tutmaktadır. Bu durum, cumhurbaşkanının başbakanın yetki alanlarına girerek müdahaleci bir tavır sergilemesine yol açabilir. Böylece, yarı-başkanlık sistemi kendi içinde bir nevi başkanlık sistemine doğru evrilebilir.

Partili cumhurbaşkanlığı

Başkanlık ve yarı-başkanlık modellerinin yanısıra, partili cumhubaşkanlığı ve güçlendirilmiş parlamentarizmden de bahsetmek gerekir. Partili cumhurbaşkanlığı yarı-başkanlık modeline yakın bir yönetim sistemi öngörmektedir. Burada cumhurbaşkanlığı makamının doğrudan halkın seçimiyle belirlenip siyasallaşması ve yürütmede aktif bir rol olması öngörülürken, yetkiler konusunda ise cumhurbaşkanının yarı-başkanlık sistemindeki cumhurbaşkanından daha kısıtlı, ancak parlamenter sistemdeki cumhurbaşkanından daha geniş yetkilerle donatılması söz konusudur.

Bu teknik ayrımların ötesine geçerek başkanlık tartışmasına anlamlı bir zemin teşkil edebilecek, siyasi tonu yüksek bir başka kategorizasyon yapmak da mümkündür. Buna göre, bir uçta toplumsal birlik, istikrar ve devamlılığı ön plana çıkaran “güçlü” ya da muhafazakar başkanlık modeli, diğer uçta ise toplumsal farklılaşma ve değişime ağırlık veren “zayıf” ya da liberal model bulunmaktadır.

Zayıf başkanlık modelinin ayrıştırıcı nitelikleri arasında ilk olarak, organların kuruluşu aşamasında hem yürütme hem de yasama organının görece kısa ve sıkça değişimini öngören bir görev süresi tayin etmesi ve yürütme ve yasama organlarının seçimlerinin zamanlamasının senkronize olmamasını gözetmesi yer alır. İkinci olarak, yasama ve yürütme organlarının yapısı söz konusu olduğunda, yürütme içerisinde başkanı belli açılardan dengeleyecek aktörlerin tesis edilmesi ve yasama organının bölünmesi söz konusudur. Üçüncü olarak, organların işleyişinde ise yürütmenin diğer organlar, özellikle de yasama organı, karşısında daha etkisiz tutulması yer almaktadır. Son olarak, organlar-arası ilişkiler boyutunun ötesinde, merkezi yönetimin yerel yönetim karşısında, seçilmişlerin atanmışlar karşısında ve bir bütün olarak siyaset kurumunun diğer sektörler -mesela ekonomi- karşısında daha edilgen bir konuma yerleştirilmesini öngörmektedir.

Güçlü başkanlık modelinin temel nitelikleri ise, ilk olarak, organların kuruluş aşamasında yürütme ve yasama organlarının görev sürelerinin görece uzun ve devamlılık öngören bir şekilde düzenlenmesi ve yürütme ve yasama organlarının seçimlerinin senkronize ya da yakın zamanlarda olmasına dikkat edilmesi yer almaktadır. İkinci olarak, organların yapısı göz önüne alındığında başkanın yürütme içerisinde olabildiğince merkezi bir rol alması ve yasama organının tek-kamaralı olması bulunmaktadır. Üçüncü olarak, organların işleyişinde ise yürütme organının diğer organlar karşısında siyaseten daha yetkili ve sorumlu tutulması bulunmaktadır. Son olarak güçlü başkanlık modeli, organlar-arası ilişkiler boyutunun ötesinde, merkezi yönetimin yerel yönetimler karşısında, seçilmişlerin atanmışlar karşısında ve siyaset kurumun da diğer sektörler karşısında öncelenmesini kapsamaktadır.

Özlenen uzlaşı

Hukuk-siyaset ilişkisine dönerek tartışmayı sonuçlandıracak olursak, küresel dünyada uluslararası toplumun bir siyasi düzenin meşruiyeti konusunda ne denli söz sahibi olduğunu göz ardı edemeyiz. Bu açıdan, anayasa yapımında azami düzeyde küresel hukuki normların dikkate alınması gereklidir. Demokratik bir düzen inşasının bir ayağını bu oluşturmaktadır. Ancak anayasanın yalnızca küresel hukuki normlara dayandırılması, bir toplumu diğer toplumlardan ayrıştırarak var eden kendine has niteliklerinin hiçe sayılması anlamına gelir. Bu, toplumun küresel dünya içerisinde kimliksizleşerek kaybolması demektir. O halde, anayasanın toplumun yerel değerlerini ve ruhunu yansıtması demokratik bir düzenin ikinci ve çok daha kritik ayağını oluşturmaktadır. Keza yerelde bir karşılığı olmayan bir anayasa, hem anti-demokratiktir hem de uygulamada sorunlarla karşılaşır.

Elbette demokrasinin bu iki ayağı arasındaki gerilimin nihai bir çözümü bulunmamaktadır. Bu sebeple, bu noktada devreye siyaset girer ve küresel ile yerel arasındaki dengenin nasıl olacağına dair farklı tercihlerin ortaya konması gerekir. Bulunduğumuz noktada ülkenin istikrar, kimlik-uzlaşı ve kalkınma-güç gibi köklü ihtiyaçları göz önüne alındığında, yerel ve milli değerlerin öne çıktığı bir anayasa (ruh) ve bununla uyumlu bir güçlü başkanlık sistemi (beden) iyi bir tercih olabilir. Bu ikisi arasındaki uyumun doğuracağı siyasi-toplumsal düzen, siyasette aranan istikrarı, toplumsal alanda özlenen uzlaşıyı ve ekonomi alanında da arzulanan kalkınmayı sağlayabilir.

aliaslan79@gmail.com