Bir çift başlılık öyküsü: sorumsuz versus sorumlu

Çalışacağı bakanı dahi özgürce seçemeyen bir başbakan ve hiçbir sorumluluğu olmadığı halde hükümetin her türlü atamasına müdahale edebilecek bir cumhurbaşkanı... Demokratik bir hukuk devletiyle asla örtüşmeyen bir tablo.

Doç. Dr. YUSUF TEKİN/Siyaset Bilimci

Elan kullanmakta olduğumuz 1982 Anayasası’nın yürürlüğe girdiği andan itibaren siyasal açıdan en problemli alanlarından biri, yürütme erkinin dizaynı ve bu dizayn çerçevesinde şekillenen yasama-yürütme ilişkilerinin seyri olmuştur. Esasında kökleri 1961 Anayasası’na kadar uzanan ve dünyanın hiçbir demokratik ülkesinde örneği bulunmayan bu dizayn, demokratik işlevselliği haiz bir hükümet sisteminin oluşturulamamasından siyaset kurumunun vesayetçi bir anlayışa mahkum edilmesine dek uzanan birçok sorunun temel kaynağını teşkil etmektedir.

Söz konusu dizaynın şekillenmesindeki birincil momenti temsil eden ve Türk anayasacılık tarihine içkin egemen söylemin hakkında ‘hep övgüyle’ bahsettiği 1961 Anayasası, Türkiye’de demokrasi tarihi açısından her yönüyle ilginç bir dönemin başlangıcı olmuştur. Bu anayasa, adeta sistemin temel referans kodlarını değiştirmiş, tabiri caizse genleriyle oynamıştır. Türkiye uzun yıllar bu anayasa ile oluşturulan vesayet kurumlarının gölgesinde bir tür üçüncü dünya demokrasisine maruz bırakılmış, halkın temsilcilerinin iktidarın asıl sahibi olması engellenmiştir. Genç Cumhuriyet’in çok partili hayata geçişle birlikte yakaladığı demokratik ivmeyi tersine çeviren ve bir darbe döneminin ürünü olan1961 Anayasası yalnızca bahse konu olumsuzlukları üretmemiş, aynı zamanda 1982 Anayasası’na örneklik teşkil edecek şekilde vesayetçi düzeni kurumsallaştırmıştır.

Kurumsallaşan vesayet

Her iki anayasa arasındaki vesayetçi sürekliliğin en somut ve en sorunlu göstergelerinden biri, şüphesiz ki yürütme gücünün dizayn edilme biçimidir. Bu yönüyle bakıldığında, yürütme gücünün dizaynına ilişkin olarak 1961 Anayasası’nın getirdiği modelin, 1982 Anayasası ile daha da çetrefilli bir içerik kazandığı görülmektedir. Zira bu anayasa aracılığıyla, seçimle şekillenen ve milletin temsilcisi konumunda bulunan parlamentonun ve başbakanın gücü bölünüp, ilave düzenlemelerle vesayete farklı bir boyut katılmıştır. Oluşturulan yapı dünyadaki demokratik hukuk devleti hükümet sistemi örnekleriyle hiçbir ilgisi olmadığı gibi, Türkiye’nin içinde bulunduğu sorunların da başlıca nedenlerinden birini teşkil ettiği söylenebilir. İlk olarak 1961 Anayasası ile ortaya çıkan bu kakafonik model, başbakanın bütün yetkilerinin üzerine bir vesayet unsuru olarak cumhurbaşkanını yerleştirmiştir. Demokratik dünyadaki parlamenter hükümet modeli uygulamalarında ‘sorumsuz ve yetkisiz’ olarak tanımlanan yürütme kanadı yerine,’sorumsuz ve aşırı yetkili’ bir cumhurbaşkanı tanımı getirilmiştir. O kadar yoğun ve güçlü bir yetkilendirme söz konusudur ki, bu model içinde başbakan birlikte çalışacağı kabine arkadaşlarını dahi cumhurbaşkanının onayladığı isimlerden seçmek zorundadır. 1961 Anayasasını yapan güçlerin nasıl bir yapı kurmak istediklerinin en güzel göstergesi, yıl sonunda yapılan seçimlerde ortaya çıkan tabloyu “seçimler bilindiği gibi sonuçlanınca milli iradenin tam olarak gerçekleşmediği sonucuna ulaştık” biçiminde okuyan darbecilerin anayasaya yerleştirdikleri vesayetçi düzenlemelerin kendilerine sunduğu imkanları kullanarak CHP-AP koalisyonunu kurdurmalarıdır. Benzer müdahaleler 12 Eylül 1980 darbesine kadar sürmüştür. Ancak 1982 Anayasası’nın yürürlükte olduğu dönemde, bu tür müdahale ve belirleyicilikler daha dikkat çekici boyutlara ulaşmıştır. 

Yasama-yürütme ilişkisinin mevcut sistematiği açısından bakıldığında, başbakanın Türkiye’de, olağan parlamenter rejim örnekleri ile kıyas kabul etmeyecek bir biçimde yürütmenin sorumsuz kanadına adeta bağlı kılındığı görülmektedir. Bu gerçeğe rağmen, hükümet sistemi bağlamında yapılan tartışmalarda kullanılmaya başlanan ve çoğunlukla da mevcut başbakanın güçlü liderliğine atıfla söylenen “ne yapmak istiyorsun da yapamıyorsun” türünden eleştiriler dile getirilmektedir. Oysa cumhurbaşkanlarının 12 Eylül Anayasası döneminde hükümetlerin oluşumuna yaptığı müdahaleler bile tek başına bu eleştirinin haksızlığını ortaya koymaya yetmektedir. Kaldı ki, hâlihazırdaki anayasal yapı, başbakana birlikte çalışacağı kabine arkadaşlarını dahi herhangi bir müdahale kaygısı taşımaksızın özgürce seçme şansını tanımamaktadır.

Müdahaleci gelenek

1980 darbesinden sonraki ilk seçim olan 1983 seçimlerinde Milli Güvenlik Konseyi, seçimin Milliyetçi Demokrasi Partisi tarafından kazanılmasını ve Halkçı Parti’nin de ana muhalefet partisi olmasını arzu etmiş, bu yönde bir dizayn için çaba göstermişti. Özal’ın seçimleri kazanması bütün planları alt üst eden bir gelişme olmuştur. Bu nedenle olsa gerek, gazeteler uzun süre Kenan Evren’in hükümeti kurma vazifesini Özal’a verme konusundaki tereddütlerine yer vermiştir. Nitekim bu tereddüdün sonucu olarak hükümet kurma ile ilgili görevlendirme seçimlerin üzerinden tam 32 gün geçtikten sonra verilmiş, I. Özal hükümeti de seçimlerin üzerinden tam 48 gün geçtikten sonra onaylanmıştır. Yine gazeteler yoğun bir biçimde kabine üzerinde Evren’in ciddi bir belirleyiciliği olduğu yorumlarına yer vermiştir.

Hükümetin kurulma sürecinin bu denli uzamasına ilişkin soruları cevaplayan Evren ise, adeta tek seçicinin kendisi olduğunu teyit edercesine, Cevdet Sunay tarafından onaylanmayıp iade edilen bakanlar kurulu listesine atıfta bulunmuş ve bu konudaki yetkisini kullandığının altını çizmiştir (Cumhuriyet, 14 Aralık 1983). Dönemin gazetelerinde cumhurbaşkanının bu yöndeki tasarruflarını meşru ve masum bir işlemmiş gibi gösteren “Evren, kabineyi incelemeye aldı” biçiminde haberlere yer verilmiştir (13 Aralık 1983-Milliyet). Cumhurbaşkanının kabinenin oluşumuna yönelik müdahalelerini haklı çıkar(t)maya yönelik bu tarz haberler, dönemin olağanüstü koşulları göz önünde tutulduğunda kısmen anlaşılabilir olmakla birlikte, aynı gazetelerin köşe yazarlarının da bu doğrultuda yorumlar yapması vesayet düzeninin ne denli etkili olduğunun bir göstergesidir.

Burada dikkat çekici olan husus şudur: Anayasada tarafsız ve partiler üstü bir konumda tanımlanan cumhurbaşkanı, bir “siyasi parti”nin hükümet listesine müdahale edebilmekte ve bu müdahale, demokrasinin temel prensipleri ile açıkça çelişmesine rağmen, hükümet sistemimizde meşru ve mutat bir uygulama olarak yerleşebilmektedir. Zira Evren’in kabineye yönelik müdahaleleri, yalnızca askeri dönemin sonuna denk düşen 1983 seçimleriyle sınırlı kalmamış; rejimin giderek olağanlaştığı dönemlerde de devam etmiştir. Örneğin ANAP’ın yine zaferle çıktığı 1987 seçimleri sonrasında da basında benzer nitelikteki haber ve yorumlara yer verilmiş, Cumhurbaşkanının hükümetin oluşumuna ne düzeyde müdahil olacağı gazetelerin ana tartışma konularından birisi olmuştur. Kabinenin oluşumundan görev dağılımına kadar her konu gazetelerdeki tanımlamayla “zirvedeki pazarlıkla” şekillenebilmiştir.

Uzun süren bu pazarlık sürecinde, ancak dördüncü görüşmede kabine listesi Evren’e sunulabilmiştir. Gazetelerde Mehmet Keçeciler ismi üzerinden cumhurbaşkanının kabinenin oluşumuna doğrudan bir şekilde müdahil olduğu yorumlarına yer verilmiştir. Hürriyet gazetesi, Özal ile Evren arasında cereyan eden bu pazarlık sürecini bir boks maçının rauntlarına benzeterek şu yorumu yapmıştır: “Birinci Raunt: Özal bakan yardımcılığı sistemini önerdi, Evren bunu reddetti. İkinci Raunt: Özal devlet bakanlığının sayısını artırmayı teklif etti. Üçüncü Raunt: Evren bakan sayısının artırılması önerisine karşı çıktı...” (10 Aralık 1987, Hürriyet). Gelişmiş dünya demokrasilerinde örneğine rastlanılamayacak bu pazarlık sürecini bir çeşit güç gösterisi olarak sunan bu haber-yorumun dışında, dönemin gazetelerinde cumhurbaşkanının kabine listesini veto etmek ya da kabineye isimler dikte etmek gibi bir yetkisinin olup olmadığı yoğun bir biçimde tartışılmıştır. Demirel dahi “Yüksek makam kişilerin haysiyeti ile oynayacak bir tavır içinde olmamalıdır” (20 Aralık Milliyet) sözleriyle süreci eleştirmiştir.

Müdahale hükmünde tavsiye

Ancak bu durum, cumhurbaşkanlığı makamında oturan kişinin bireysel yönelimlerinden ya da tutumlarından bağımsız olarak, zamanla Türkiye’ye özgü parlamenter demokrasinin bir özelliği haline gelmiş ve cumhurbaşkanlarının kabinelerin oluşum sürecine müdahalesi süreç içinde artarak devam etmiştir. Bu açıdan bakıldığında, Özal’ın 1989 yılında cumhurbaşkanı seçilmesinin ardından işbaşına gelen Akbulut ve Yılmaz hükümetleri üzerinde konuşmaya bile gerek bulunmamaktadır. Aynı tartışmalı süreç, ANAP Kongresi sonrası kurulan Mesut Yılmaz hükümeti için de söz konusudur. Dönemin gazeteleri kabine listesine Özal’ın müdahale ettiğinin ve hatta kabineyi doğrudan doğruya belirlediğinin altını çizen haber ve yorumlarla doludur. Bu açıdan 48. Türkiye Cumhuriyeti hükümeti en trajik örneklerden biridir. Parti içi dengeler, kendi tercihleri ve Özal’ın hatta Özal’ların direktifleri arasına sıkışmış bir hükümet kuran Mesut Yılmaz kendisine yönelik telkinleri şu sözlerle ortaya koymuştur: “Sayın cumhurbaşkanının bize yapacağı tavsiyelere ihtiyacımız olacağı kesindir. Bunlardan azami ölçüde istifade edeceğiz.” (23 Haziran 2011, Milliyet)

Süleyman Demirel’in cumhurbaşkanlığı dönemi ise, bu anlamdaki en talihsiz dönemlerden biridir. Demirel’in ardından genel başkanlığa seçilen ve hükümeti kurmakla görevlendirilen Tansu Çiller de önceki başbakanlarla benzer bir kaderi paylaşmış ve cumhurbaşkanının başta kabine listesi olmak üzere, parti içi ilişkilere ve hükümete yönelik çeşitli müdahalelerine maruz kalmıştır. Nitekim Çiller Kabinesinin açıklandığı gün Taha Akyol, köşesinde Demirel’in şu ifadelerine yer vermiştir: “Cumhurbaşkanlığı fonksiyonu benim yorumumda nasıl icra edilmelidir? Bunu arıyorum. Klasik anlamda nasıl yapılacağı belli. Kararname gelir, imzalarsın. Benim üslubum bu değil. Yetkilerimi kullanırım.”(26 Haziran 1993, Milliyet)

Anayasaya göre müdahale yetkisi olduğunu ifade eden ‘sorumsuz cumhurbaşkanı’ Süleyman Demirel’in en tartışmalı müdahaleleri ise 1995 seçimleri sonrasında olmuştur. Demirel’in seçimlerden galip çıkan Refah Partisi’ne hükümeti kurma görevini verme(me) hususunda takındığı tavır, ANA-YOL hükümetinin oluşması için sergilediği yoğun çaba, Refah-Yol hükümetine yönelik olarak yaptığı müdahaleler hep tartışma konusu olmuştur. Aynı tartışma hemen hemen benzer dozajda Ahmet Necdet Sezer’in cumhurbaşkanlığı döneminde de yaşanmıştır. Hatta Abdullah Gül’ün cumhurbaşkanı seçildiği 2007 yılından sonra kurulan hükümetlerde de bu anlamda bir dengenin gözetildiği ve aslında başbakanın gönlünden geçen isimlerle çalışamadığı ya da bu isimlerle gönlünden geçirdiği doğru bakanlıklarda çalışamadığı yönündeki eleştiri ve tartışmalar gazetelerde ve kulislerde gündeme getirilmiştir.

Sorumsuz cumhurbaşkanı

Tüm bu örneklerin ortaya koyduğu üzere, 1961 Anayasası’ndan beri süregelen siyasal tarihimiz, yasama ile yürütme arasındaki ilişkilerin dizaynında, bir diğer deyişle hükümet sisteminde ciddi sorunların bulunduğunu açıkça göstermektedir. Türkiye’deki verili hükümet sistemi, dünyanın hiçbir demokratik hukuk devletinde örneği olmayan tuhaf bir yapı görünümündedir. Hukuki ve siyasi sorumluluğu olmayan yürütmenin sorumsuz kanadı, kendisini açıkça icranın bir parçası olarak görmekte; hükümetin kurulması ile başlayıp bakanların seçilmesine değin uzanan tüm alanlarda yürütme gücüne müdahale etmekte ve hatta yürütmeyi kontrolü altında tutmaktadır.

Tersinden ve daha açık bir şekilde ifade etmek gerekirse, seçim sonuçları ne olursa olsun kimin başbakan olacağına siyasi sorumluluğu olmayan cumhurbaşkanı karar vermekte, yürütmenin sorumlu kanadı, yani hesap vermesi gereken hükümet ve onun başındaki başbakan, birlikte çalışacağı bakanları dahi özgürce seçememektedir. Bunun da ötesinde, başbakan birlikte çalışacağı hiçbir üst düzey çalışma arkadaşını doğrudan kendisi belirleyememekte, hiç kimseye hesap verme yükümlülüğü olmayan cumhurbaşkanının müdahalesi ile karşı karşıya kalmaktadır. Karşımızdaki tabloyu şu şekilde özetlemek mümkündür: Hiç kimseye hesap vermeyen, ama her şeye müdahale eden bir cumhurbaşkanı; yaptığı her işin hesabını vermek durumunda olan, ama maalesef hiçbir şeyi tek başına yapamayan bir başbakan. Tabloyu kısmen de olsa karamsarlıktan kurtarmak için başbakanın kabine listesini Köşk’e sunmadan önce kamuoyu ile paylaşması önerilebilir mesela.

Mevcut anayasal yapıdaki cumhurbaşkanı-hükümet ilişkileri neredeyse tüm açılardan sorunludur ve her an bir iki başlılık ve kaos yaratma riskine gebedir. Cumhuriyet Bayramı kutlamaları kapsamında yaşanan barikat tartışmaları bunun en bariz göstergesidir. Sayın Cumhurbaşkanının bu türden bir talimatı verip vermediği yönündeki tartışmalar bir yana, mevcut hükümet sistemi yapısına göre gerek anayasal yetki gerekse siyasal pratik açısından cumhurbaşkanlarının böylesine bir eyleme kalkışmalarının önünde hiçbir hukuki engel bulunmamaktadır. Cumhurbaşkanlarının bu türden tasarrufları söz konusu olduğunda ise, Sayın Başbakanın da altını çizdiği üzere, iki başlı bir yönetim krizinin yaşanması kaçınılmaz olmaktadır. Bu türden bir kriz ise diğer sıkıntılı sonuçları yanında siyaset kurumunun itibarına da darbe vurmaktadır. Bu türden krizlerin yol açtığı faturaların ne düzeyde ağır olduğu da Ecevit başkanlığındaki koalisyon hükümeti döneminde bizzat tecrübe edilmiştir. Başta yürütme erki olmak üzere, tüm siyasal ünitelerin zarar gördüğü/göreceği bu türden bir kriz durumu, günümüzde de açık ve yakın bir tehlike olarak halen karşımızda durmaktadır.

Bu eleştiri ve sorunlara cevaben hükümeti kurmakla görevlendirilen kişinin listesini Köşk’e sunmadan önce kamuoyu ile paylaşmasının önünde anayasal bir engel olmadığı önermesi sunulabilir. Gerçekten de bu bir formül olarak düşünülebilir. Siyasal açıdan sorumlu kişinin yani başbakanın kabine listesini onaya sunmadan önce kamuoyu ile paylaşması bir yandan cumhurbaşkanının listeye yönelik müdahalesinin önlenmesi konusunda bir kamuoyu baskısı oluşturabilir, diğer yandan da istediği isimlerle çalışamayan başbakanı en azından seçmenleri nezdinde sorumluluğunu kısmen azaltıcı bir etki ortaya çıkarabilir. Ancak bu tür tedbirlerin kriz riskini ortadan kaldırmayacağı da aşikardır.

Tüm bu gerekçeler, Türkiye’nin en hayati sorunlarından birisinin hükümet sistemi olduğu gerçeğini güçlendirmektedir. Şurası açıktır ki, bu tartışmaları şahıslar üzerinden yürütmenin hiçbir anlamı bulunmamaktadır. Zira bu durum, kimsenin kişisel fantezisi ya da hırsının sonucu olarak ortaya çıkmış yapay bir tartışma alanından değil, doğrudan doğruya Türkiye’nin anayasal düzeninden ve bu düzeni vesayetçi bir algıyla dizayn edenlerin tuzaklarından kaynaklanmaktadır. Bu sorun alanını ortadan kaldıracak çözüm önerileri geliştirilmediği sürece, Türkiye’nin kurumsallaşmış bir demokratik hukuk devleti pratiğine ulaşması mümkün değildir.

Unutulmamalıdır ki, karşımızda çalışacağı bakanı dahi özgürce seçemeyen bir başbakan ve hiçbir sorumluluğu olmadığı halde hükümetin her türlü atamasına müdahale edebilecek bir cumhurbaşkanı var. Demokratik bir hukuk devletinde bundan daha trajikomik bir tablo olabilir mi? Karar sizin.

[email protected]