İçtüzük tartışmalarına bir giriş denemesi

Parlamentoları kanunların yapıldığı yer olarak biliriz. Öyledir çünkü. Siyaset ve idare tarihi ile birazcık ilgilenenler, kanunların sadece parlamentolarda yapıldığını hatta demokrasilerde kuvvetler ayrılığı denilen ilkenin bir gereği olarak kanun yapma yetkisinin bir tekel hakkı gibi hiçbir tesirin altında kalmadan parlamentolarda yapılmasının esas olduğunu da bilir. Ki bu da doğrudur. Ancak bütün bunlara rağmen parlamentolar kanun yapma ihtiyacından değil başka bir gelişim çizgisinde çok farklı bir ihtiyaca cevap vermek üzere doğmuştur.

 Konunun uzmanı olmayanlar parlamentoların kanun yapma ihtiyacından doğduğunu zanneder. Oysa siyaset tarihine şöyle bir baktığımızda parlamentoların ortaya çıkış sebebi olarak kanun yapma ihtiyacından ziyade bölüşme zaruretini görürüz.

Parlamento benzeri yapıların ilk ortaya çıktığı zamanlarda kanunlar yapılan şeyler değil, rıza gösterilen ve itaat edilen normlardı. Kanun yukardan gelir, muhatap olan insanlar itaat ederdi. Herkesin riayet etmesi gereken kural anlamında kanun fikrinin kaynağı din müessesesidir. Tanrı buyruğu kanun fikrinin doğduğu yerdir. İkinci olarak kralların yetkisindeydi kural koymak. İnsan topluluklarının konuşup, anlaşarak ve uzlaşarak kural koymaları ve bilhassa bugünkü anlamına yakın kanun yapma fikri, parlamentoların iyice gelişimini tamamlayıp gücünü ve işlevini tahkim ettikten sonra karşımıza çıkar.      

Birbirini alt edemeyen ama bir arada yaşamak zorunda olan güç odaklarının, öncelikle güç ve yetkilerini ve sonra da toprağı, mahsulü, ticareti ve geliri bölüşmek üzere oluşturdukları yerlerdir parlamentolar. Ve parlamentoların üzerinde anlaşıp ilk kullandıkları yetkinin konusu da zannedildiği gibi kanun yapma değil, vergiye rıza gösterme ve bütçeyi kabul etme gibi maliyeye dair bir yetkidir. (Gerçi o da bir çeşit kanun demekti ama…) Ve başlangıçta parlamentolarda halk yoktur. Halkın parlamentolarda temsili son derece muhataralı ve çetin süreçlerin sonucudur. İlk dönemlerde parlamentoda toplananlar aslında kralın çevresi diyebileceğimiz ‘önde gelen’ din adamı, asker, toprak veya kılıç soylularıydı. Bunlar kendi aralarında ve bilhassa kralla toplumsal rantı bölüşmek için pazarlık zeminlerine ihtiyaç duydular ve bu toplantılar parlamentoyu doğurdu. Elbette bu sürecin tabiatı icabı pek çok farklılıklar ihtiva eden ayrıntıları olacaktır ve esasen de vardır.  

Buradan hareketle malî hukukun anayasa hukukundan çok daha eski olduğunu ve hatta anayasa hukukunun malî hukuktan doğduğunu rahatlıkla söyleyebiliriz.

Ne var ki, parlamento hukuku hepsinden önce başlamıştır. Bu bakımdan parlamento hukukunun önceliği tartışılmaz. Çünkü hukukun üretildiği yer olarak parlamentonun toplanabilmesi için parlamentonun kuruluş ve işleyişine ilişkin kendi hukukunun esaslarının oluşmuş olması gerekir. Toplanma usul ve esasları, toplantının icra ediliş tarzı vs. işin başında uyulması gereken kurallar olarak öne çıkar.

Bu itibarla parlamento hukuku kamu hukukunun önemli bir dalı ve hatta anayasa hukukunun yapışık ikizi gibidi, belki ondan da önceliklidir. Parlamento hukuku başlangıçta bir teamüller hukuku olarak görünse de zamanla tedvin edilip yazılı hale getirilmiştir.

Günümüzde parlamento hukuku

Ülkemiz açısından günümüz itibariyle parlamento hukuku, Anayasa’da yer alan hükümler, TBMM İçtüzüğü, TBMM ile ilgili hüküm ihdas eden düzenleyici maddeleri taşıyan kanunular, TBMM kararları, devlet ve idare hayatından doğan parlamento teamülleri, Anayasa Mahkemesi içtihatlarından oluşan bir hukukî bütündür. Bu saydıklarımız arasında Parlamento Hukuku açısından en önemlisi ve kuşkusuz her dönemde en çok tartışılanı TBMM İçtüzüğüdür. 1961 Anayasası’ndan önce dahili nizamname olarak ifade ettiğimiz içtüzük Anayasa tarihimizle yaşıttır.

1877 Osmanlı Meclis-i Mebusan ve Meclis-i Ayan’ının hazırlayıp tatbik ettiği ‘Nizamname-i Dahili’lerinden günümüze kadar içtüzük, canlı bir organizma gibi o ilk metnin tadil ve tamiri ile gelişip değişerek bugünkü halini almıştır. 1877, 1927 ve 1973 de köklü değişimler yapılmakla beraber ana omurga hiç değişmeden 1996’daki küçük rötuşlarla ve arada başka bazı zamanlarda yapılan ayrıntı kabilinden dokunuşlarla şu an uygulanan metne ulaşılmıştır.

İçtüzük kavramı, Türkiye Cumhuriyeti Devletinin resmî metinlerinde ilk defa 1961 Anayasası’nda görülür. 1961’den önce ‘Dâhilî Nizamname’ olarak ifade edilen içtüzük kelimesi, hukuk dilimizde özellikle ve bilhassa TBMM çalışma esaslarını işaret eden bir deyim olarak kavramsallaşmıştır. Hukukumuzda “içtüzük (dâhilî nizamname)” kelimesi ile dile getirilen Meclis İçtüzüğünden başka bazı hukukî tasarruflar da vardır. Bunlardan en bilineni: Anayasa Mahkemesi İçtüzüğü ve (16 Nisan 2017 Anayasa değişikliğinden sonra artık mevcut olamayan) Askerî Yüksek İdare Mahkemesi İçtüzüğüdür. Bunlardan da anlaşılacağı gibi iç müstakiliyetine sahip bazı kurumların dahili çalışmalarını düzenlemek amacına matuf kendi koydukları kurallara “içtüzük” ismi verilebilir.

Anayasamızın 115’inci maddesine göre Bakanlar Kurulunun çıkardığı “tüzükler” bu anlamda bir “içtüzük” değildir. İsimleri benzese de “içtüzük” ile “tüzük” birbirinden tamamen ayrı düzenlemeleri ifade etmektedir. Tüzük, kanunun uygulanmasını göstermek, kanunun emrettiklerini açıklamak üzere Bakanlar Kurulu tarafından düzenlenir, Cumhurbaşkanınca onaylanır. Yürütme organının bir işlemi olduğu için tüzüklerin anayasaya uygunluğu Danıştay tarafından denetlenir. (Ancak İçtüzük, tüzükten farklı olarak Anayasa Mahkemesi denetimine tâbidir.)  Tüzük, normlar hiyerarşisinde yönetmelik ile kanun arasında bir yerdedir.

Mevcut Anayasamızın 95’inci maddesine göre, Meclis İçtüzüğünün tanzim ettiği sahanın sınırları Türkiye Büyük Millet Meclisinin “çalışmaları” ile kayıtlıdır. Bir başka deyişle, İçtüzükle sadece TBMM çalışmaları düzenlenebilir. Meclis çalışmaları içinde mütalaa edilebilecek her konuya ait Meclis faaliyetleri içtüzük marifetiyle usul ve esaslara bağlanabilir. Fakat TBMM çalışmalarıyla ilişkili olmayan hiçbir konu İçtüzükle düzenlenemez. TBMM İçtüzüğü kanun yapılış usullerine çok benzeyen bir yolla ortaya çıkmasına rağmen kanun değildir. İçtüzükler, sadece yasama organının kendi iç çalışma esaslarını düzenlemek amacıyla uzlaşıp ortaya koydukları kurallardır.

Milletin Meclisi

Demokrasiler milletin hakimiyeti ve meclisin üstünlüğü ilkesiyle başlar. Buradaki ‘Milletin Hakimiyeti’nden anlaşılması gereken şey, bütün kanunlara uyan ama uyduğu kanunu değiştirme yetkisine sahip olan hem içimizde hem de üstümüzde olan bir kuvvetin hakimiyetidir. İşte bu hakimiyetin tecelli mekânı da Milletin Meclisidir. Bu itibarla İçtüzük aslında milletin hakimiyetinin tecelli tarzını tanzim eden bir metindir.

İçtüzük konularını konuşurken millî iradenin tecelli ve tasarruf tarzına dair bir konu ile ilgili olduğumuzu ‘başlangıç’ olarak alıp devamında aslında oldukça teknik bir şeyi konuştuğumuzu bilmeliyiz. Evet, bir ülkenin kanun yapma usul ve esaslarını konuşmak aslında o ülkede milletin tercihlerinin kanun olarak nasıl hayata geçeceğini konuşmak demektir. Demokrasinin özüdür bu. Onu konuşuyoruz; demokrasinin özünü…

Bir TBMM kararı olması itibariyle içtüzük, her meclisin bir nevi “iç kanunu” olarak kabul edilebilir. Hatta TBMM İçtüzüğüne, önemi dolayısıyla, “Sessiz Anayasa”, “Gizli Anayasa” veya “Meclisin Anayasası” gibi ifadeler de yakıştırılmıştır. 95’inci maddenin 1’inci fıkrasında “Türkiye Büyük Millet Meclisi, çalışmalarını kendi yaptığı İçtüzük hükümlerine göre yürütür” denilmektedir. İçtüzük, şeklî olarak, “TBMM kararı” mahiyetinde olduğu için Türkiye Büyük Millet Meclisi Genel Kurulunca tarafından kabul edilir. Cumhurbaşkanına hiç uğramadan Türkiye Büyük Millet Meclisi tarafından “Karar” üst başlığı altında Resmî Gazetede yayımlanır.

Yasama organlarının çalışma esaslarını yani içtüzüklerini bizzat kendi yetki ve marifetleriyle yapmaları, yasama erkinin diğer devlet organları ve bilhassa yürütme erki karşısındaki bağımsızlığının önemli bir işaretidir. Bu keyfiyet, kanun yapan Meclislerin özerkliği ilkesinin hayata geçirilmesinin başlangıcı ve en önemli göstergesidir. Bu gösterge, aynı zamanda evrensel bir ilke olan kanun yapma usullerinin tespitindeki özgürlüğü ifade için kullanılan yasama meclislerin “usül bağımsızlığı”nın da bir garantisidir. Anayasalarında bunu ifade eden açık bir hüküm olmasa bile dünyanın bütün demokrasilerinde meclislerin kendi içtüzüklerini yapma yetkisine sahip oldukları evrensel bir peşin hüküm olarak kabul edilir.

İçtüzük metinleri hukukî vasfı itibarıyla kanun değildir. Her ikisini de parlamentolar yapmasına rağmen kanunla içtüzük arasında mühim fark, düzenledikleri konuları bakımındandır. Kanun ile bütün vatandaşlara haklar ve yükümlülükler getirebilir. Lakin içtüzük sadece meclisin teşkilatına ve çalışma düzenine dair hükümler ihtiva eder. Ve en önemlisi İçtüzük yalnızca Meclis üyelerini yani milletvekillerini bağlar. Anayasa Mahkemesi 2 Mart 1965 tarih ve K.1965/11 sayılı Kararında içtüzüklerin bu özelliğini şu şekilde vurgulamıştır: “Meclislerin içtüzükleri kendi çalışmalarıyla ilgili olmayan ve onların sınırlarını aşan konuları düzenleyici... hüküm koyamazlar. Zira içtüzüklerin hükümleri sadece ilgili meclisin çalışmalarında uygulanacağından ancak o meclis üyelerini bağlayabilir”.

İçtüzük, Meclisin çalışma tekniğinin el kitabı gibidir. Ve içtüzükler esasında teknik metinlerdir. Ne var ki, parlamento tekniğin sağduyu ile denetiminden ibarettir. Yönetim tekniğinin milletin sağduyusu ile denetlendiği yerdir parlamento. Bu açıdan bakıldığında Meclis İçtüzüğü, milletin iradesinin ve tabii sağduyusunun hayata geçişini tanzim eden metinlerdir. Parlamentolar milletin iradesini hakimiyet katına taşırken içtüzükler de bu işin tekniğini usul ve esaslara bağlar.   

[email protected]