İki başlılık ve BAŞKANLIK

Doç. Dr. Tamer Çetin / Yıldız Teknik Üniversitesi
30.03.2013

Kurumsal yapıdaki istikrar, iktisadi ve toplumsal aktörler nezdinde politik süreçlere olan güveni artırırken, Türkiye’ye tarihinin en büyük iktisadi başarılarından birini getirmiştir. Bu yüksek başarı profili, açıkça kurumsal yapıdan etkilenmektedir. Ancak sorun şu ki kurumsal yapıdaki bu iyiye gidiş, köklü bir değişim sonucunun ürünü değil, kurumlar arasındaki geçici uyumun neticesidir.



Sosyal bilimler literatürü, bir ülkenin kurumsal donanımının, iktisadi, politik ve sosyal performansın temel belirleyicilerinden biri olduğunu kabul etmektedir. Buna göre özellikle temelini iktisadın yeni gelişen alanı olarak kurumsalcı iktisattan alan yaklaşım, iktisadi, sosyal ve politik dönüşümdeki başarının, ağırlıklı olarak kurumsal değişimle birlikte gerçekleştiğine vurgu yapmaktadır. Bu anlamda kurumsal yapı, bir ülkenin yazılı ve yazılı olmayan kurallarından oluşmakta ve yazılı kurallar, formel kurumlar, yazılı olmayan kurallar, enformel kurumlar olarak tanımlanmaktadır. Örneğin anayasa ve yasalar birer formel kurum iken, toplumun sosyal kodlarına ilişkin örf, adet ve gelenek gibi tüm normlar da enformel kurumlardır. Bu akımın açıkça belirttiği gibi, özellikle bir ülkenin ekonomik performansı, oyunun kurallarını tayin eden formel kurumlardan etkilendiği gibi enformel kurumlardan da güçlü bir şekilde etkilenmektedir. İlgili literatür, güçlü ve uzun dönemde sürdürülebilir bir iktisadi ve siyasi performans için mutlaka formel kurumsal yapıdaki radikal değişimlerin, o ülkenin enformel kurumsal yapısıyla uyumlu olması gerektiğini önermektedir. Bu çıkarımın Türkiye için ima ettiği sonuç, formel kurumsal yapıdaki dramatik ve radikal bir değişimin, mutlaka toplumun enformel kurumsal yapısıyla uyumlu olması gerektiğidir. Bu perspektiften bakıldığında yeni anayasa yapım süreci ve olası bir yönetim biçimi değişikliği, Türkiye’nin gelecek on yılları açısından kayda değer bir ehemmiyet arz etmektedir. 

Türkiye’de önümüzdeki dönemin en tartışmalı konularından birinin başkanlık sistemi olması nedeniyle, bu yazı, yeni anayasa yapım sürecinde mevcut parlamenter sistem ile başkanlık sistemi arasında karşılaştırmalı bir analiz yapmayı ve başkanlık sisteminin Türkiye için ne anlama gelebileceğini analiz etmeyi hedeflemektedir. Buna göre ilk bakıldığında bu güncel tartışma, yukarıda sözü edilen kurumsalcı perspektif bağlamında üç farklı anlam içermektedir. Bunlar; mevcut cumhurbaşkanlığı kurumu yanında bir başbakanlığın ne anlama geldiği, başkanlık sisteminin istikrar açısından ne anlam ifade ettiği ve son olarak, olası muhtemel sorunların neler olabileceğidir.

Antidemokratik yapılar 

İlk olarak, 1982 sonrasındaki hükümet biçimine ilişkin deneyimimizin, bir reformu çağırdığını teslim etmek gerekiyor. Zira Türkiye’deki mevcut parlamenter sistemin, olası bir başkanlık sistemine göre daha iyi olduğunu iddia etmek çok zor. Aksine, 1982 Anayasası sonrası yakın politik tarihimiz, açıkça bu tarz bir cumhurbaşkanlığı ile başbakanlık arasında ciddi sorunlara tanıklık etmiştir. Bu iki kurum arasındaki uzlaşmadan ziyade çatışmacı süreçlerin varlığı, bir yandan çok temel demokrasi sorunlarını açığa vururken, diğer yandan siyasi ve iktisadi istikrarın defaatle baltalanmasını ve derin krizlerin tetiklenmesini beraberinde getirmiştir. 

Öncelikle, 82 Anayasası’nın tesis ettiği mevcut yapıdaki iki başlılık, açık bir demokrasi sorunu barındırmaktadır. Yürütme ile görevli ve yetkisini asıl olan milletten alan yasama meclisinin tepesindeki başbakanlık, güttüğü politikalar neticesinde olması gerektiği gibi sorumlu olarak politika tayin ederken, cumhurbaşkanlığının bir sorumluluğu olmaksızın, bu demokratik politika yapma süreçlerini denetleme, dengeleme, kontrol etme, engelleme ve nihayet kadük bırakma gücüne sahip olması, nazari temelde, tabiatı itibarıyla açık bir demokrasi ihlalidir. Zira politika yapma süreçleri asıl vekil oyunları içerir. En temelde, seçmenle politikacı arasındaki ilişkide seçmen, asıl ve seçilmiş politikacı, vekildir. Buna göre demokratik yollarla seçilerek, asıl olarak seçmen adına politika yapma konusunda yetki delege edilmiş politikacı olarak başbakanlık ve onun tayin ettiği hükümet, sorumlu ve yetkilidir. Kısaca vatandaşla politikacı arasındaki oyunda seçmen asıl ve politika yapıcı olarak başbakanlık, vekildir. Buraya kadar sorun görünmüyor. Ancak Türkiye örneğinde olduğu gibi cumhurbaşkanlığı, her hangi bir politika yapma yetkisi olmadığı halde, anayasanın kendisine verdiği kontrol ve dengeleme rolü gereği, yasamanın politik kararlarını değiştirebilmekte, engelleyebilmekte veya sınırlandırabilmektedir. İlaveten cumhurbaşkanlığı, bu tavrında sorumsuzdur. Açıkça şimdi politika yapma oyunu, iki kurum arasındaki ilişkide farklı bir boyuta taşınmaktadır. Demokratik olarak böyle bir yapıda, eğer cumhurbaşkanlığı olacaksa bunun tesir gücünün bu denli belirleyici olması bir demokrasi sorununu getirmektedir. Çünkü bu oyunda asıl, başbakanlık ve vekil, cumhurbaşkanlığı olmalıdır. Ancak bu noktadan sonra yakın siyasi tarihimizin tanıklığını baz alarak, tersi bir durumun zuhur ettiğini ve pek çok hayati meselede cumhurbaşkanının asıl ve başbakanlık kurumunun vekil konumunda kaldığını gördük. Bu durum açık bir demokrasi ihlali olarak tanımlanabilir ve bu nedenle, mevcut parlamenter sitem içindeki bu iki başlılığın, olası bir başkanlık sistemine göre iyi olmadığı söylenebilir. Ayrıca bundan sonraki dönemde cumhurbaşkanının seçimle iş başına gelecek olması bu tür bir demokrasi sorununun kalktığı anlamına gelmek bir yana, muhtemelen Türkiye tipi bir sistem için daha tartışmalı süreçleri tetikleyecektir. İleri bir yorum olarak belki, ama bu tip bir cumhurbaşkanlığının seçimi, demokratik yollarla ‘kral’ seçmek anlamına bile gelebilir. Bu ayrı ve uzun bir tartışma konusu.

İstikrarsızlık ve iki başlılık

Diğer yandan bu demokratik olmayan kurumsal yapımız, istikrarsızlığın kaynağı olma noktasında da güçlü bir potansiyel barındırmaktadır. Nitekim, pek çok siyasi ve iktisadi krizi tetiklediği vakidir. 28 Şubat sürecinde Cumhurbaşkanı olarak Süleyman Demirel’in oynadığı rol, sonrasında Ahmet Necdet Sezer’in cumhurbaşkanlığı döneminde siyasi iktidarlarla ilişkisi, Türkiye’de cumhurbaşkanlığı kurumunun sorumsuzluğunun, ama buna mukabil çok güçlü yetkilerle donatılmasının, ne türden sorunlara neden olduğunun ve olabileceğinin açık işaretleridir. Bu ülkede hala cumhurbaşkanının, başbakana bir kitapçık atarak iktisadi kriz tetikleme riski bulunmaktadır. Hala halk tarafından politika yapma konusunda demokratik yollarla yetki delege edilmiş politikacıların belirlediği politikaların, devletin derin kurumları tarafından benimsenmediği durumlarda cumhurbaşkanlığını manipüle etmeleri halinde siyasi arenanın tamamen politikasızlaştırılması riski bulunmaktadır. Son dönemde cumhurbaşkanlığı ve başbakanlık kurumlarının çatışmadan ziyade uzlaşmaya tekabül eden bir politik profil çizmelerinin, geçici olduğu ve sorunun, temelde kurumsal olarak devam eden iki başlılık olduğu gözden kaçmamalıdır. Cumhurbaşkanı Abdullah Gül’ün, her şeye rağmen olması gerekeni seçip, politika yapma süreçlerini milletin temsilcilerine bırakması, bir sonraki dönemde muhtemel bir başka cumhurbaşkanının da aynı politik tavrı takip edeceği anlamına gelmez. Özellikle Sezer dönemi icraatları gözden geçirildiğinde Ak Parti iktidarı yasalarının neredeyse tamamının kadük bırakıldığı açıkça görülecektir. 

Güçlerin ayrılığı modelinde bağımsız yargı gibi kontrol ve dengeleme mekanizmaları mevcutken, bir de cumhurbaşkanlığının bu türden bir işlev ifa etmesi, ülke ekonomi politiği açısından değerlendirildiğinde yüksek işlem maliyetli ve güvenilirlikten yoksun politik süreçler anlamına gelmektedir. Nitekim politik arenada güvenilir taahhüt yoksunluğu, 1990’ların tamamında çok cılız bir doğrudan yabancı yatırım ve kırılgan iktisadi yapıya neden olurken, nihayet 2000’lerin başında Cumhurbaşkanı Sezer ve Başbakan Ecevit arasındaki çatışma, Türkiye’nin gördüğü en büyük iktisadi krizi tetiklemiştir. Aksine 2002 sonrası başarının büyük bir kısmı, cumhurbaşkanlığı ve başbakanlık kurumlarının çatışmadan ziyade uzlaşmaya tekabül eden etkileşiminin neticesidir. Kurumsal yapıdaki istikrar, iktisadi ve toplumsal aktörler nezdinde, politik süreçlere olan güveni artırırken, özellikle yatırımcıların, bu tür bir kurumsal ortamda iktisadi faaliyet gerçekleştirmenin kurumsal maliyetleri olarak tanımlanabilecek işlem maliyetlerinin minimize edilmiş olduğu beklentisi nedeniyle yatırımlarını artırmaları, Türkiye tarihinin en büyük iktisadi başarılarından birini getirmiştir. Bu yüksek başarı profili, açıkça kurumsal yapıdan etkilenmektedir. Ancak sorun şu ki kurumsal yapıdaki bu iyiye gidiş, köklü bir değişim sonucunun ürünü değil, kurumlar arasındaki geçici uyumun neticesidir. 

Hükümet biçimleri...

İyiye gidişin kurumsallaşması ve yerleşik hale gelmesi gerekmektedir. Burada başkanlık sistemine ilişkin bu perspektiften bir analiz ikircikli hale geliyor. Buraya kadarki bulgu, açıkça kurumsal donanımda bir reform olması gerektiğini salık veriyor. Ancak bu noktada, kurumsal yapıdaki yeniden yapılandırma nasıl olmalıdır sorusu can alıcı hale geliyor. Hemen akla gelen önerileri kabaca iki gruba ayırmak mümkün. Buna göre reform, anayasanın niteliği üzerine mi, yoksa hükümet etme biçimi üzerine mi odaklanmalıdır? İlk bakıldığında ikisi aynı anlamda yorumlanabilir gibi görünüyor olsa da tam olarak değil. Tüm anayasa değişikliğini, hükümet biçimindeki değişimi esas alan bir opsiyon olarak değerlendirmek bir seçenek iken, hükümet değişimini sadece bir unsur gibi değerlendirip temel mesele olarak anayasa değişikliğinin alınması başka bir bakış açısı sunuyor. Eğer hem anayasanın ruhuna ilişkin dramatik bir değişim, hem de başkanlık sistemine geçiş eş anlı mümkün olamıyorsa, ikisi arasından birini seçmek, önümüzdeki on yıllar açısından çok kritik olacaktır. Bu noktada hangi politik tercihin birinci en iyi olacağının belirleyicisini tayin etmek için enformel kurumsal yapıyı da dikkate alan daha derinlikli başka bir analiz şart görünüyor. 

tcetin@yildiz.edu.tr