İki-başlı yürütme

Sayın Cumhurbaşkanı ile Sayın Başbakan arasında cereyan eden diyalog, bu iki lider arasında bir anlaşmazlık olmasını yürekten dileyen, hattâ bütün siyasî ümitlerini böyle bir olasılığa bağlamış bulunan belli çevrelerde mutlaka sevinçle karşılanmıştır.

Prof. Dr. ERGUN ÖZBUDUN/İstanbul Şehir Üniversitesi Öğretim Üyesi

Böyle bir beklenti kanımca gerçekçi olmamakla birlikte, söz konusu diyalog, ciddiyetle ve rasyonel olarak tartışmamız gereken önemli bir sorunu, yani hükümet sistemi ve bununla ilgili olarak iki-başlı yürütme sorununu tekrar ortaya çıkarmıştır.

Aslında iki-başlı yürütme sorunu, doğrudan doğruya 1982 Anayasasının yarattığı bir sorundur. Bu Anayasayı yapan askerî irade, bilinçli olarak parlâmenter rejim modelinden saparak, Cumhurbaşkanlığı makamını güçlü yetkilerle donatmıştır. Oysa, bilindiği gibi parlâmenter rejimin temel unsurlarından biri, ister monark, ister cumhurbaşkanı olsun, sorumsuz ve yetkisiz bir devlet başkanlığıdır. Bu sistemde devlet başkanlığı, ülkenin ve milletin bütünlüğünü temsil eden sembolik ve temsili yetkilerin dışında bir yetkiye sahip değildir. İç ve dış siyasetin temel belirleyicisi, parlâmentoya karşı sorumlu olan hükümet ve onun başındaki başbakandır.

Oysa, MGK yöneticilerinin zihnindeki devlet başkanlığı makamı, bu sembolik konumun çok ötesinde, seçilmiş devlet organları üzerinde güçlü bir vesayet rolü oynayacak, tarafsız ve partiler-üstü bir makamdı. Büyük ihtimalle bu makamın da, görünür gelecekte, siyaset kökenli bir şahıs tarafından değil, tercihen eski bir asker, hiç değilse silâhlı kuvvetlerin güven ve onayına sahip bir sivil tarafından doldurulacağı hesaplanıyordu. Nitekim Anayasa referandumuyla birleştirilen ve Sayın Evren’in tek aday olduğu seçimlerle kendisinin 1989 yılına kadar Cumhurbaşkanı olması sağlanmıştı. Onun görev süresinin bitiminden sonra da, gene Konseyce kurdurulan ve iktidar olacağına kesin gözüyle bakılan Milliyetçi Demokrasi Partisi aracılığıyla, bu düzenin sürdürüleceği umuluyordu. Bir anlamda Konsey, kendi beden ölçülerine uygun bir Cumhurbaşkanlığı makamı yaratmıştı.

Bu düşüncelerle 1982 Anayasası, Cumhurbaşkanına, bir parlâmenter rejimle bağdaşmayacak genişlikte yetkiler vermiştir. Anayasanın en uzun maddesi olan 104’üncü maddesi, Cumhurbaşkanının, yasama, yürütme ve yargı alanına ilişkin yetkilerini kalem kalem saymıştır. Bunların bir kısmı normal sayılabilecek sembolik ve temsilî yetkiler olmakla birlikte, birçoğu önemli siyasî içerik taşıyan yetkilerdir. Konsey yönetimi, özellikle kritik gördüğü yargı ve üniversiteler alanlarında Cumhurbaşkanına geniş atama yetkileri vermiştir. Üstelik Anayasa, Cumhurbaşkanının tek başına yapabileceği işlemlerden bahsetmiş, ancak bunların neler olduğunu açıkça tasrih etmeyerek, bu alanda da belirsizliklere yol açmıştır. Kısacası, iki-başlı yürütme, 1982 Anayasasının doğasında ve mantığında mevcuttur. Nitekim bu Anayasanın uygulanışında, en yoğun şekilde Sayın Ahmet Necdet Sezer’in döneminde olmak üzere, Cumhurbaşkanı ile hükümet ve parlâmento arasında ciddî çatışmalar yaşanmıştır. Sayın Gül, şu ana kadar bu yetkilerini, herhangi bir iki-başlılık izlenimi yaratmayacak şekilde, son derece özenli ve sorumlu biçimde kullanmıştır.

Ankara Valisine Cumhuriyet kutlamalarının bir gerginliğe vesile olmaması yolundaki temennisini de, Anayasa gereğince “Devletin başı” olma, “bu sıfatla Türkiye Cumhuriyetini ve Türk Milletinin birliğini temsil etme,” “Anayasanın uygulanmasını, Devlet organlarının düzenli ve uyumlu çalışmasını gözet”me görevinin (m. 104/1) en tabiî bir icabı saymak gerekir. Öte yandan, 2007 Anayasa değişikliği ile Cumhurbaşkanının halkça seçimi yönteminin benimsenmiş olması, 1982 Anayasasının doğasında mevcut olan bu iki-başlılık potansiyelini önümüzdeki dönemde daha da arttıracaktır.

Yürütmede iki-başlılık, şüphesiz, arzu edilecek bir durum değildir. Ancak son aylarda yeniden tartışmaya başladığımız yarı-başkanlık sistemi, bu hastalığın ilâcı olmak şöyle dursun, onu daha da vahim boyutlara ulaştıracak bir sistemdir. Çünkü yarı-başkanlık sisteminin bizatihî özü, iki-başlı yürütmedir. Bir yanda halkça sabit bir süre için seçilen ve güçlü anayasal yetkilerle donatılmış olan bir cumhurbaşkanı; öte yanda parlâmentoya karşı sorumlu, dolayısıyla parlâmento çoğunluğunu temsil etme durumunda olan bir başbakan ve bakanlar kurulu. Ayrı seçimlerden oluşan bu iki gücün farklı siyasî eğilimlere mensup olmaları halinde ortaya çıkabilecek güçlükler ve tıkanmalar, fazla izahatı gerektirmeyecek kadar açıktır ve buna yerli ve yabancı pek çok araştırıcı işaret etmiştir. Başkanlık sistemi ise, yürütme içinde tam uyum ve istikrar sağlamakla birlikte, orada da başkanla parlâmento çoğunluğunun farklı eğilimlerden olması halinde, çok ciddî çatışma ve tıkanmaların ortaya çıkacağı âşikârdır.

Aslında, yürütmede iki-başlılığı ve parlâmento ile çatışma ihtimalini bertaraf eden tek hükümet sistemi, klâsik parlâmenter rejimdir. Bu sistemde siyasetin temel belirleyicisi başbakan ve bakanlar kurulu olduğuna, devlet başkanının rolü de temsilî ve sembolik hususlarla sınırlandırıldığına göre, yürütmenin kendi içinde bir çatışma veya iki-başlılık görüntüsünün ortaya çıkması ihtimali yoktur. Öte yandan, bakanlar kurulu parlâmentoya karşı sorumlu olduğu, yani ancak onun güveniyle görevde kalabileceği için, yasama ile yürütme arasında da uzun süreli bir çatışma olması muhtemel değildir. Eğer bir nedenle, hükümeti destekleyen parlâmento çoğunluğunda bir değişiklik olursa, meselâ bir koalisyon hükümetindeki ortaklardan biri çekilmeye karar verirse, hükümet istifa eder veya düşürülür ve yeni parlâmento çoğunluğunu yansıtacak yeni bir hükümet kurulur. Parlâmenter rejimin güçsüz ve istikrarsız koalisyon hükümetleri ile özdeşleştirilmesi de yanlıştır. Günümüzün istikrarlı demokrasilerinin büyük çoğunluğu parlâmenter rejimlerle yönetilmektedir. Nitekim AK Parti’nin 2007 seçim beyannamesi de, devlet organları arasındaki ilişkilerin parlâmenter modele uygun olarak düzenlenmesi, cumhurbaşkanının yetkilerinin de bu çerçevede yeniden tanımlanması taahhüdünde bulunmuştur. Sayın Başbakanın daveti üzerine aynı yılda bir anayasa taslağı hazırlayan kurulumuz da, bu anlayış çerçevesinde Cumhurbaşkanının yetkilerini önemli ölçüde sınırlandırarak, 1982 Anayasasının özünde mevcut olan bu iki-başlılığı ortadan kaldırmayı ve klâsik parlâmenter sisteme dönmeyi amaçlamıştı.

[email protected]