İstikrar ve demokrasi arayışında cumhurbaşkanlığı sistemi

Doç. Dr. Cengiz Gül / Erciyes Üniversitesi Hukuk Fakültesi
19.11.2016

Yasama-yürütme tıkanması karşısında, başkana veya meclise tanınacak, aynı anda hem başkanlık hem de meclis seçimlerinin yenilenmesini öngören bir “eş zamanlı seçim” düzenlemesi, muhtemel bir siyasal kilitlenme riskini azaltan veya bertaraf eden bir katkı sağlayacaktır.


İstikrar ve demokrasi arayışında cumhurbaşkanlığı sistemi
1970’li yıllardan itibaren ülkemizin gündemine şöyle veya böyle getirilmeye çalışılan başkanlık sisteminin de parlamenter ve yarı-başkanlık modelleri gibi demokratik yönetim biçimlerinden biri olduğu konusunda asla şüphe yoktur. Ülkemizde bu hükümet sistemi değişiklik çabalarının, anti-demokratik yönetim biçimlerine geçiş gibi gösterilmesinin ise hiçbir hukuki ve siyasi temeli yoktur. Ayrıca başkanlık sistemine geçilirken üniter yapının terk edilip federal yapının (eyalet modeli) kabul edileceği ve ülkenin bölünmeye doğru götürüleceği yönündeki iddialar da tümüyle temelden yoksun olup manipülasyon amaçlıdır. Başkanlık sistemi üniter yapı içinde de rahatlıkla uygulanabilir. Yani başkanlık sistemi ile federal yapı, bir diğeri açısından “olmazsa olmaz” önemde değildir. 
 
Başkanlık sistemi arayışlarının, Erbakan, Özal, Demirel ve şimdi de Cumhurbaşkanımız Recep Tayyip Erdoğan’ın şahsi meseleleriymiş gibi gösterilmeye çalışılması, tümüyle yersiz bir çarpıtmadır. Aslında bu sistem değişikliği teşebbüsünün altında Türkiye’nin istikrarlı, güçlü ve daha demokratik bir yönetime kavuşturulması istek ve niyeti yatmaktadır. Gerçek anlamda kuvvetler ayrılığının sağlanabilmesi ve yürütmenin güdümünde olmayan güçlü bir parlamentonun ortaya çıkabilmesi ve yasama ve yürütme organları arasında tam bir denge ve denetim (checks and balances) mekanizmasının kurulabilmesi de, başkanlık sisteminin getireceği diğer olumlu yönlerdendir. Ancak, başkanlık sisteminin de parlamenter sistem gibi, avantajları yanında dezavantajlarının da olduğu unutulmamalıdır. Sistemin dezavantajlı yönlerinin, ülkemizden kaynaklı tetikleyici faktörlerinin yerinde tesbit edilip gereken tedbirlerin alınması, başkanlık hükümeti modelinden beklenen faydaları elde etmemiz noktasında büyük önem arz etmektedir. Bu çerçevede Türkiye açısından, başkanlık sistemine geçerek bunu başarıyla işletebilmemiz için, karşımıza çıkan hukuki, siyasal, kurumsal ve sosyo-kültürel engelleyici faktörlerin ortadan kaldırılması veya etkisinin olabildiğince azaltılması gerektiğine dikkat çekmenin bir zaruret olduğunu düşünmekteyiz. Başkanlık sistemi, kendinden beklenen faydayı, ancak sosyo-politik alt yapı unsurlarının sağlandığı bir ortamda verebilmektedir. Bu engelleyici faktörler arasında ise, rejimin temel siyasal değerleri üzerinde uzlaşmasını daha tam olarak sağlayamamış aşırı çok partili yapı ve bunun tetikleyicisi olan nisbi temsil seçim sistemi öne çıkmaktadır. Bunların yanı sıra, ideal anlamıyla tam bağımsız ve tarafsız güçlü bir yargılama mekanizmasını sağlamada yaşanan sıkıntılar ve de sosyal planda sağlam ve köklü bir demokrasi geleneğinin ve uzlaşma kültürünün tam anlamıyla siyasal pratiğe geçirilememiş olması gibi engelleyici faktörler de karşımızda durmaktadır.
 
Uygun altyapı kurulmalı
 
Ayrıca başkanlık sisteminde, yasama ve yürütme organındaki siyasal çoğunlukların farklı siyasal partilerde olması durumunda, sistemin tıkanıp kilitlenmesi biçiminde kendini gösteren riskin üstesinden gelebilecek hukuki ve siyasi mekanizmaların kurulması suretiyle yapılacak bir hükümet sistemi değişikliğinin daha yerinde ve sağlıklı olacağı söylenebilir. Mesela böyle bir yasama-yürütme tıkanması karşısında, başkana veya meclise tanınacak, aynı anda hem başkanlık hem de meclis seçimlerinin yenilenmesini öngören bir “eş zamanlı seçim” düzenlemesi, muhtemel bir siyasal kilitlenme riskini azaltan veya bertaraf eden bir katkı sağlayacaktır. Hükümetin hazırladığı anayasa değişikliği taslağı çerçevesinde, meclis ve başkanlık seçimlerinin aynı anda yapılacak olması da, bu risk ihtimalini baştan önlemeye yönelik olmakla birlikte, yasama ve yürütmenin arkasındaki siyasal çoğunlukların farklılaşması sonucunda sistemin muhtemel bir tıkanma tehlikesini aşmak için, yine “eş zamanlı seçim” kartından vazgeçmemek yerinde olacaktır. Ayrıca yürürlükteki nisbi temsile dayalı seçim sistemi ve bu seçim sisteminin çanak tuttuğu çok partili bir siyasal hayat ikliminden başka, bir de bu partilerin ideolojik açıdan aşırı bölünmüş yapısının neden olduğu siyasal kutuplaşma ortamında başkanlık sisteminden beklenen azami faydanın sağlanabilmesi için de şu adımların atılması gereklidir: Her şeyden evvel başkanlık sisteminin çok partili, hem de aşırı çok partili bir yapıyla ve bu çok partili yapıyı tetikleyen nisbi seçim sistemiyle bağdaşmayacağını görerek, seçim sisteminin, tek veya iki turda yapılacak “dar bölge (tek isimli) çoğunluk” veya “daraltılmış bölge (5-6 isimli) çoğunluk sistemi”ne dönüştürülmesi, en acil şart olarak hayata geçirilmelidir. Bu seçim modelinin de en az üç veya dört seçim döneminde uygulanmasıyla, sosyo-politik bir arz-talep dengesi etrafında yavaş yavaş ortaya çıkacak iki partili bir sistemin oluşturduğu siyasal zemin üzerinde, başkanlık sistemi gayet iyi işletilebilir ve kendisinden beklenen etkili, güçlü, istikrarlı ve daha demokratik bir yönetim sağlama hedefini hayata geçirebilir. 
 
Değişiklik neler getiriyor?
 
Öncelikle bu noktadaki teşebbüsün, yeni bir anayasa veya geniş kapsamlı bir değişiklik olmayıp, sadece hükümet sistemi konusunda değişlik öngören bu düzenleme teklifinin dar kapsamlı bir taslak olduğunu ve daha tasarı haline gelmediğini belirtmek gerekir. Partiler arası görüşmeler sonrasında hemfikir olunan mutabakat metniyle birlikte TBMM’ye sunulacak nihai tasarı da ortaya çıkmış olacaktır. Sadece hükümet sistemi üzerine odaklanan bu taslak metninde getirilmek istenen hükümet modelinin, ‘başkanlık sistemi’ biçiminde değil de ‘cumhurbaşkanlığı sistemi’ olarak nitelendiği görülmektedir. Konunun muhtevası açısından bakıldığında, bu adlandırmadaki farklılığın, saf başkanlık modelinden çok da bir sapma oluşturmadığı görülmektedir. Bu adlandırma, Türkiye Cumhuriyeti’nin resmi adıyla da uyuşma içindedir. Yeni hükümet modelinde de, aynen şimdi olduğu gibi, cumhurbaşkanının, 5’er yıllığına en fazla iki defa doğrudan halk tarafından seçileceği ve bu seçimin de iki turlu olacağına atıf yapılmaktadır. Seçimin ilk turunda geçerli oyların yarısının bir fazlası anlamında salt çoğunluk çıkmadığı takdirde, ikinci tur seçimin, ilk turda en fazla oyu alan iki aday arasında yapılacağı ve en yüksek oyu (basit çoğunluk) alanın cumhurbaşkanı seçileceği belirtilmektedir. Ayrıca TBMM’de grubu bulunan partilerin cumhurbaşkanlığı için aday gösterebilecek olması da bir diğer benzerliktir. Ancak seçim barajını geçemedikleri için Meclis dışında kalan siyasal partilerin aday gösterme yönteminde ise, son genel seçimde, almaları gereken yüzde 10’luk toplam oy sınırı yüzde 5 seviyesine indirilmek suretiyle Meclis dışındaki partilerin aday gösterebilmeleri kolaylaştırılmak istenmiştir. Aday gösterme konusundaki diğer bir yenilik ise, vatandaşların da belli sayıda imza toplamak suretiyle cumhurbaşkanlığına aday gösterme sürecine katılabilmeleri noktasında kendini göstermektedir.
 
Yeni hükümet modelinde cumhurbaşkanının yetkilerinde doğal olarak bir artış görülecektir. Taslakta, HSYK ve AYM üyelerinin yarısının cumhurbaşkanı tarafından seçilmesi öngörülmektedir. Mevcut hukuki yapıda Cumhurbaşkanı, bu kurumlara 4’er üye seçebilmektedir. Yeni model kesinleştiği takdirde ise AYM ve HSYK’nın yarısını TBMM, diğer yarısını da cumhurbaşkanı belirleyebilecektir. Ayrıca cumhurbaşkanına, genelkurmay başkanı, MİT müsteşarı, rektörler başta olmak üzere pek çok üst düzey bürokratların atamasını yapabilme yetkileri de verilecektir. Seçme ve atama yetkilerinin dışında cumhurbaşkanına, temel hak ve özgürlükler ile ilgili olmamak şartıyla, yürütmenin alanına giren konularda ‘cumhurbaşkanlığı kararnamesi’ çıkartabilme yetkisi de verilmek istenmektedir. İşte bu noktada saf başkanlık modelinden biraz uzaklaşıldığı söylenebilir. Ancak bu da, yeni sistemin ‘bize özgü’, yani “Türk modeli başkanlık” olma noktasındaki zaruretin bir sonucu olarak karşımıza çıkmaktadır. Ayrıca saf başkanlık sistemiyle örtüşen yetkilerden birisi olarak da cumhurbaşkanına, kabinesi veya bakanlar kuruluna başkanlık etme, bakanları atayıp görevden alma gibi yetkiler verilecek olması da değişiklik taslağıyla öne çıkmaktadır. Cumhurbaşkanı, yardımcısını ve kabine üyelerini Meclis dışından atamak zorundadır. Bu da, yasama ve yürütme üyeliği sıfatlarının aynı kişide toplanamayacağı anlamına gelir ve kuvvetler ayrılığının bir güvence unsurunu daha hayata geçirmeye hizmet eder. Ancak cumhurbaşkanının partisinden istifa edeceği, yani partili olamayacağı noktasındaki taslak hükmünün ise, saf başkanlık modeli kadar, bize özgü başkanlık modeline de uygun olmadığı aşikâr bir gerçekliktir. Partili bir başkan veya cumhurbaşkanının, başkanlık hükümeti modelinin adeta istisnasız bir pratiği olduğu açıktır. 
 
“Türk modeli başkanlık” olmanın getirdiği zaruretin bir diğer sonucu olarak, yasama-yürütme ilişkilerindeki muhtemel bir tıkanma ve kilitlenme durumunda, sistemi bir krizden kurtarmak adına, cumhurbaşkanına, Meclisi fesih yetkisi verilmesi ihtimali de öne çıkmaktadır. Anayasal doktrinde “eş zamanlı seçim” de denilen bu yöntemde, cumhurbaşkanı Meclisi fesih yetkisini kullandığında, Meclisle birlikte cumhurbaşkanlığı için de seçime gidilmiş olacaktır. Böylece kilitlenen yasama-yürütme ilişkilerinin çözülmesi konusunda egemenliğin sahibi olan halkın hakemliğine başvurulacak ve sonuçta da yeni bir parlamento ve başkanla, nefes darlığına maruz kalan sistemin hava kanallarının demokratik bir müdahale ile tekrar açılmasına çalışılacaktır.