Kim hancı, kim yolcu?

İşlerin yürümesi için gerekli olan bürokrasi nasıl kontrol edilebilir? Max Weber'in rasyonel bürokrasi dediği bürokratların özlük haklarını koruyan, yükselmelerini belli şartlara bağlayan, uygulamada özerk olan yapı teorik anlamda çözümün parçası olabilir.

Baştan belirtmenin faydalı olacağını varsayarak, bu yazıda, bürokrat veya bürokrasi kavramlarının etimolojik kökenlerine inmeden, devlet veya modern zamanlarda şirket işlerini yürüten idari personel veya organizasyon yapısına vurgu yapılmaktadır. Bürokrasi kavramı ilk olarak 1745 yılında Fransa'da kullanıldı. Fiiliyatta ise devletler ve şirketler var oldukları günden itibaren bu kurumların işlerini yürütmek için mutlaka bir personel yapılanmaları vardı. Bu yapılanmaya o dönemlerde bürokrasi denilmese de gördüğü işlev bugünkü yapılanmadan farklı değildi.

Fakat süreç içinde bürokrasinin tanımı ve fonksiyonu yeniden yorumlanmıştır. Sosyolog Max Weber'e göre bürokratik yapılar ikiye ayrılır. Birincisi patrimoniyal bir yapı. Buna göre patrimoniyal devletin "idari ve askeri örgütlenmeyi, efendinin şahsi iktidarını genişletmek için sırf ona ait bir araç haline getirdiğini" söyler. Weber'e göre patrimononiyal egemenlik "Bir yönetim aygıtı kanalıyla kendisini müesses kılar. Egemenlik ya bir çıkarlar kümesi ya da otoriter yüzünden kendini gösterir ve hukuk ve yönetim kanalı ile çalışır". Patrimoniyal bir yönetimde ordu ve bürokrasinin ana görevi hükümdarın arzu ve taleplerini karşılamaktır. Weber'e göre ikinci yapı ise asıl ideal olan yönetim patrimoniyal bürokrasinin tersi olan rasyonel bürokrasidir. Tüzel bir kişiliğe sahip olan rasyonel bürokrasinin temel özelliği; bürokrat şahsi statüsünde hürdür ve işinin tanımlanmış görevlerini yerine getirmekle yükümlüdür. Bunun dışında herhangi bir hükümdarın özel arzu ve taleplerini karşılamak zorunda değildir. Bürokratın bu tüzel konumu da hukuken rasyonel bürokratik bir düzende garanti altına alınmıştır. Weber'in bu tanımlamasının uygulamadaki yansımaları aşağıda daha detaylı ele alınacaktır.

Kadim yapı nasıl korunur?

Devletlerin tarihi incelendiğinde geçmişten günümüze sağlam bir bürokratik düzen kurabilmiş ülkeler ve milletler bin yılları aşan devlet geleneklerini bugüne kadar koruyabilmişlerdir. 4000 yıllık devlet geleneği olan Çin'in bu kadim yapısını korumasının temel nedenlerinden bir tanesi ilk devletleşme sürecinden itibaren sağlam bir bürokratik yapı kurabilmiş olmasından kaynaklanmaktadır.

Aynı şeyi kendi tarihimiz için de söyleyebiliriz. Osmanlı'nın 600 yıldan fazla bir süre ayakta kalabilmesinin ve yıkıldıktan sonra Türkiye Cumhuriyeti'nin Osmanlı bürokratları tarafından kurulma başarası bürokratik yapının sonucudur. Osmanlı kurulduğu ilk günlerden itibaren bürokrasinin temelini atabilmiştir. 1332 yılında Bursa'da ikinci Osmanlı Sultanı Orhan Gazi'yi ziyaret eden Arap seyyah İbni Batuta seyahatnamesinde Orhan Gazi'nin yanında sürekli iki kişinin bulunduğunu ve bunlardan biri üzerinden devlet işlerini idare ettiğini, diğerine de din işlerini sorduğunu nakleder. Nüveleri kuruluş dönemlerinde atılsa da, Osmanlı bürokrasisinin ciddi anlamda kurumsallaşması özellikle Kanuni Sultan Süleyman döneminde ve sonrasında gerçekleşmiştir. Fakat ondan önce de özellikle Fatih Sultan Mehmet döneminde kurumsal bürokrasinin temeli çıkarılan kanunnameler ile atılmıştır.

Meksika ve ABD örneği

İktisatçı Daron Acemoğlu ve James A. Robinson'un yazdıkları ve Türkçeye de "Ulusların Düşüşü" adı ile tercüme edilen kitaplarında, gelişmiş ülkeler ile gelişmemiş ülkeler arasındaki temel farkın bürokratik kurumsallaşma ile açıklanabileceğine vurgu yapmaktadırlar. Rasyonel işleyen, yargı bağımsızlığını, rekabet ortamını sağlayabilen bürokrasiye sahip olan devletlerin kalkınabildiğini, Weber tanımladığı anlamda kurumsallaşmamış, patrimoniyal bürokrasiye sahip devletlerin ise gelişemediğini özellikle Meksika ve ABD örneğinde çok güzel anlatırlar.

Bürokrasinin bu müspet konumuna rağmen asıl bu sistemi işleten bürokratları da mercek altına almanın faydalı olacağı varsayımından yola çıkabiliriz. Sistemi işleten bürokratların düşünce yapısı ve iş tutuş tarzları bazen çok olumlu, bazen de çok olumsuz gelişmelerin önünü açabiliyor, ülkelerin ve şirketlerin kaderinde. Konuyu nispeten de olsa anlamamıza yardımcı olacak incelemelerden bir tanesi Yahudi / Alman filozof Hannah Arendt'in Türkçeye "Kötülüğün Sıradanlığı: Adolf Eichmann Kudüs'te" isimli eseridir. Adolf Eichmann Nazi Almanya'sında Yahudilerin hem deport edilmesinin hem de altı milyon Yahudi'nin gaz ocaklarında imha edilmesinin lojistiğini sağlayan en üst bürokrattı. Eichmann Almanya'nın İkinci Dünya Savaşı'nı kaybetmesinden sonra, Arjantin'e kaçarak başkent Buenos Aires'e yerleşiyor ve orada sıradan bir hayat yaşamaya başlayarak kendini kamufle etmeye çalışıyor. Fakat 1960 yılında, İsrail devleti kurulduktan sonra, Mossad ajanları Eichmann'i İsrail'e kaçırarak mahkemeye çıkarıyorlar. Filizof Ahrendt bu kadar kötülüğü yapan bir katilin hangi saikler ile milyonlarca insanın katili olabildiğini anlayabilmek için, New Yorker isimli ABD menşeli bir yayın organı adına Eichmann'in mahkemesini izlemek için Tel Aviv'e seyahat ediyor. Daha sonra bu yayında yazdığı yazıları, yukarıda ismi geçen kitabında topluyor. Ahrendt'in mahkemeyi izledikten sonra tesbit ettiği gerçek bir hayli ilginç ve bürokratların kafa yapısını anlamak için de epey açıklayıcı. Ahrendt'e göre Eichmann'in özünde Yahudiler ile ideolojik veya şahsi bir problemi yok. Hatta üvey annesi tarafından Yahudi akrabaları var ve Naziler döneminde onların İsviçre'ye kaçışlarında da yardımcı oluyor kendisi. Eichmann'in bu kadar kötülüğü gözünü kırpmadan yapmasının temel nedeni, aldığı emirleri uygulayarak, amirlerinin gözüne girmek ve bürokratik anlamda daha da yükselmek idi. Eichmann bu tutumu ile bürokrat olarak iş yaparken vicdanını kenara koyan bir insan durumundadır Ahrendt'e göre. Asıl amacı sistem içinde kalmak ve sistem içinde yükselmek. Eichmann'ın bu ilginç ve ilginç olduğu kadar da aslında korkutucu tespitini tüm bürokrat ve bürokratik yapılara atfedip onları zan altıda bırakmak doğru olmasa da, ana eğilim olarak bürokrat ve bürokrasinin temel iç güdüsünü anlamak için bir hayli açıklayıcıdır.

Bizim tarihimize bakıldığı zaman, bürokrasinin tüm olumlu işlevine rağmen, bürokratların Arendt'in bahsettikleri nedenlerden dolayı bazı dönemlerde bağlı bulundukları hükümdara veya seçilmiş başbakanlara karşı da elleri kanlı olmuştur. 1622'de Padişah Genç Osman'ın ve 1876 yılında Sultan Abdülaziz'in bürokratların (askeri bürokrasi dahil) eli ile katl edilmeleri bunun en somut göstergeleridir. Yakın tarihte, 1960'da seçilmiş Başbakan Adnan Menderes'in bürokratların yaptığı bir darbe ile önce görevinden alınıp sonra idam edilmesi, bürokrasinin vicdansızlığı için başka bir örnektir. Bürokrasi elini bu derece kana bularken, öne sürdüğü gerekçe ne olursa olsun, aslında ya bulunduğu statüyü korumak için ya da istediği statüye gelmek için yapıyor tüm bunları. Bu anlamda diğer milletlerin olduğu kadar, bizim tarihimiz de çok kanlıdır. Osmanlı'dan Cumhuriyet'e son 700 yılda, ülkemizde bu tür bürokratların ikbal kaygısından dolayı 49 Sadrazam / Başbakan, yüzlerce Vezir / Bakan, iki padişah idam veya katl edilmiştir. Zehirlenen Sultanlar, suikasta uğrayan Sadrazam / Başbakanlar ve sayısız darbe ve darbe teşebbüslerinin köküne inildiği zaman, hep bürokratların eli ile, onların ikbal kaygısından dolayı gerçekleşmiştir. Bu ürkütücü tablodan yola çıkarak, çocukluğumda köylü ama arif bir amcanın sözü hâlâ kulağımda çınlar: "Oğlum devlet adamlarından uzak dur" derdi, burada devlet adamları ile kastı tabii ki memurlar idi.

Nasıl kontrol edilebilir?

Devlet bürokrasisi için geçerli olan bu gerçekler, kurumsal ve bürokratik yapılara sahip olan şirketler için de geçerlidir. Bu yapıların için de de çok ciddi güç mücadeleleri yaşanmaktadır. Böyle bir şirkette üst düzey yönetici olarak çalışan biri ile yaptığım sohbette bana vaktinin yüzde ellisini şirket içindeki güç oyunlarına ayırdığını anlatmıştı.

Bu gerçeklerden yola çıkarak sorulması gereken soru şudur: İşlerin yürümesi için gerekli olan bürokrasi nasıl kontrol edilebilir? Max Weber'in rasyonel bürokrasi dediği; bürokratların özlük haklarını koruyan, yükselmelerini belli şartlara bağlayan, uygulamada özerk olan yapı teorik anlamda çözümün bir parçası olabilir. Fakat bu pratik örneklerde görüldüğü gibi, her zaman yeterli olmayabilir. Bu anlamda tarihinde ciddi sıkıntı yaşayan Almanya'nın bulduğu yol iki ayak üzerine oturuyor. İlki devletin federal yapısı içinde yetkileri mümkün mertebede adem-i merkeziyetçi bir yapı kapsamında aşağıya doğru dağıtması. Bu şekilde hem gücün belli bürokratik merkezlerde toplanmasının önüne geçiliyor, hem de yetki dağıtıldığı için yetkiyi kullanan insanların sayısı artıyor. Bu çoğullaşma güç kavgalarını nispeten nötr haline getirebiliyor. İkincisi ise Almanya'da başka ülkelerde bürokratların atandığı makamlara insanlar seçim ile geliyorlar. Mesela Almanya'da kaymakamlar seçimle iş başına geliyorlar. Türkiye'de olduğu gibi Valilik makamı yok, Vali'nin yetkileri seçilmiş Belediye Başkanı veya seçilmiş eyalet Başbakanına verilmiş durumda. Yine merkezi bürokraside bakanlıklardaki müsteşarların üstünde Milletvekili olan parlamenter Müsteşarlar atanmış durumda. Bu şekli ile sivil yönetimin devlet bürokrasi üzerindeki denetimi daha etkin hale getiriliyor. Yine İstihbarat kurumları hükümete bağlı olmalarına rağmen, parlamentoda kurulmuş özel bir komisyon tarafından milletvekilleri üzerinden denetlenmektedirler. Almanya'nın Eichmann vb. tecrübelerden sonra kurduğu bu sistem şimdiye kadar bazı istisnalar dışında gayet etkili bir şekilde işlemektedir.

Türkiye'nin yakın zamanda yaşadığı 15 Temmuz darbe girişiminden sonra kurduğu başkanlık sistemi üst yönetimde sivil iradenin kontrolünü artırsa da, tüm sistem içinde ne derecede sivil yönetimin kontrolünü arttırdığını ayrıca incelemek ve gerekirse yeni tedbirler alınmak gerekiyor. Türkiye gibi kanlı bir bürokratik tarihe sahip olan bir ülkenin, mutlaka seçilmişlerin üstünlüğünü ve inisiyatif kullanma gücünü emniyete alan bir yapıya kavuşması gerekiyor. Türkiye'de bürokrasiyi dengeleyecek asıl yetki, devletin seçilmiş başkanına belki Merkez Bankası, BDDK gibi birkaç ekonomik kurum hariç, özellikle güvenlik bürokrasinin başındaki kişileri tek imza ile görevden alma yetkisi verilmelidir. Bu yetki yeni sistemde verildi ve bundan sonra da mutlaka muhafaza edilmelidir.

Makam hırsı

Bürokratların makam hırslarının sonucu olarak ortaya çıkan bu gayri insani olarak tabir edebilecek yönleri bazen çok komik ve bir o kadar da acı diyebileceğimiz durumlara yol açabiliyor. Bir devlet kurumunda mühendis olarak görev yapmış olan bir dostumun anlattığı olay bu durumu anlamamıza yardımcı olabilir. Arkadaşım ilk olarak devlet kurumunda memur olarak göreve başladığında, ülkede sol bir parti iktidardadır. Arkadaşımın çalıştığı bölgenin müdürü ehli keyf, mesai saatlerinin dışında içki içen bir şahısmış. Bundan dolayı kurumda çalışan bürokratların çoğu onun içtiği mekanlara gidip, kendilerinin de içtiklerini ifade edebilmek için boy gösterirlermiş. Bir müddet sonra ülkede seçim yapılmış, muhafazakâr bir iktidar iş başına gelmiş ve bölgeye de muhafazakar yapıda bir müdür atanmış. Dostumun anlattığına göre, aynı şahıslar bu sefer yeni müdürün gözüne girmek için, düzenli olarak cuma namazlarına gitmeye başlamışlar. Bu olay da Eichmann örneğinde olduğu gibi, bürokraside çalışmaya başlayan insanların farklı bir psikolojiye büründüklerinin ve adeta yükselmek için hiç bir kutsal tanımadıklarını gösteriyor.

Bu yazı ile umarım aralarında dost ve arkadaşlarımın bulunduğu bürokratları üzmemişimdir. Burada yazdıklarım ile hiç kimseyi kastetmediğimi ve sadece sosyolojik bir gözlem sonucu bunları yazdığımı belirtmek isterim.

Fakat buna rağmen Türkiye bürokrasi meselesine ciddi anlamda kafa yormalı, bürokrasinin özellikle darbeler yolu ile ülkeye ciddi zarar verdiği gerçeğinden yola çıkarak bu alanda köklü tedbirler almalı.

[email protected]