Kur Korumalı Mevduat hukuka uygun mu?

Cüneyd Altıparmak / Hukukçu
7.01.2022

Ekonomideki yeni modelin temel amacının, bir kimseyi, bir grubu veya elinde parası olanı değil de aslında piyasada yükselen kur ve enflasyondan zarar görenleri koruma maksadı olduğu gayet net. Bu durum bir kamu yararı aslında. Kamu yararı için yapılan her harcama devlet masrafı yani kamu gideridir aynı zamanda. Meseleye yamuk bakmamak gerekiyor.



Son günlerin konusu yeni ekonomi modelimiz. Bu konu ekonomik veriler, enflasyon, zam, fahiş fiyat uygulamaları, döviz kuru konuları sayesinde gündemden düşeceğe benzemiyor. Hele özellikle bir gecede döviz kurunu aşağı çeken bir hamle yapılması ile tartışmalar farklı boyuta taşındı. Cumhurbaşkanının o geceki konuşması esnasında döviz, TL karşısında yüzde kırk dolayında değer kaybetti. Bir gecede çok büyük miktarda döviz bozuldu. Sonrasında TL bazlı mevzuatlarda çok büyük artış yaşandı. Süreç halen devam ediyor. Kurun yükselmesi sebebiyle muhalefetin eleştirilerine maruz kalan hükümetin bu hamlesi de muhalefetçe eleştirildi. Birçok yönde yapılan eleştiriden birisi, uygulamanın hukuki yönüne dair. Uygulamanın anayasaya aykırı olduğu sıkça dile getiriliyor. Hukuk ve ekonomi ilişkisi üzerine daha önce yazdığımız yazılardan biraz faklı olarak bu yazımızda "kur korumalı mevduat" meselesinin hukuki düzenlemeler karşısındaki durumunu ele almaya çalışacağız.

Yeni ekonomik model

Yeni model "makroekonomik istikrarı sağlayarak ve yüksek katma değerli yatırımları teşvik ederek üretimi ihracatı ve istihdamı artırmak", "cari açık sorununu kalıcı olarak çözmek", "orta gelir tuzağını aşmak" ve "küresel değer zincirlerinde üst sıralara çıkmak" şeklinde özetleniyor. Bu modelin bir uzantısı da kurdaki yüksekliğin bir avantaja dönüştürülmesi, ihracat gelirlerinin artması, ülkenin üretim üssüne dönüştürülmesi beklentisi. Tüm bunlar eliyle sağlanmak istenense "üretimin ithalata olan bağımlılığı nedeniyle büyümenin yüksek gerçekleştiği dönemlerde yüksek cari açık verilmesi ve büyümenin düşük gerçekleştiği dönemlerde düşük cari açık verilmesi sarmalından çıkmak". Bu hedefleri öngören modelin başarılı olması ülkemiz için önemli bir dönüm noktası.

Hepimizin hatırlayacağı 20 Aralık 2021'deki Bakanlar Kurulu toplantısının ardından Sayın Cumhurbaşkanı kameraların karşısına geçti ve dövizdeki durdurulamaz yükselişi dizginleyen ve hatta gerileten bir enstrümanı açıkladı: "Kur Korumalı TL Vadeli Mevduat"(KKM). Yani bankadaki paranın dövize endeksli biçimde korumaya alınması, bir tür garantiye bağlanması. Bu modelin benzeri ilk kez 1960'larda uygulandı. O dönemde devletin ihtiyacı olan dövizi dışardan alması için başvurduğu bir yöntemdi ve yine kur farkının bütçeden karşılanması garanti edilmişti. Ekonomik dengeler üzerinde olumsuz etkisi olabileceği gerekçesiyle bir süre sonra vazgeçildi. Ancak yedi yıl sonra yine uygulanmaya başlandı. Yurtdışındaki işçiler ve ihracatçıların açtıkları hesaplar ile ülkeye döviz girişi oldu. Bir süre sonra yine rafa kalkan bu model, 1974 yılında tekrar uygulanmaya başladı. Bu konuda sekiz banka yetkilendirildi. Yine amaç yabancı ülkelerde yaşayan Türklerin dövizlerini ve yabancı bankaları ülkeye çekmekti. Daha sonraki yıllarda bu uygulamanın hatalı olduğu konusunda ciddi eleştiriler yapıldı. Geçmişte uygulanan ile şimdi gündeme gelen arasında temel bir fark var. Önceki uygulamanın temel hedefi yurt dışından para akışı sağlamak idi. Hatırlayacağımız üzere Maliye Bakanı dövizin hızlı arttığı bu günlere sebebin iç piyasa kaynaklı olduğunu değerlendirmişti. Şimdi uygulanan modeldeki amaç ise buna paralel olarak yurttaşın "kendi mevduatlarının" değerini korumak ve döviz almasının önüne geçmek. İkisi arasındaki saik farkı önemli. TL'nin korunması açısından atılan adım ile döviz ödemelerine karşılık yurda para getirme amaçlı yaklaşımı birbirinden ayrı mecralar içeriyor.

KKM nasıl işliyor?

Bu konudaki kapsam sadece gerçek kişiler için geçerli. Şirket veya diğer tüzel kişilerin istifade edemeyeceği bir sistem. Burada talep eden herkes kapsama alınmak zorunda. Buna göre, dolar, avro veya sterlin cinsinden hesabı olan birisi, Merkez Bankasının her akşam belirlediği kur üzerinden dövizini TL'ye çevirecek ve 3 ay, 6 ay veya 1 yıl vadeli veya katılım hesaplarına yatıracak. Vade sonunda hesap sahibine anapara ile hesap vadeli ise faiz, katılım hesabı ise kâr payı banka tarafından ödenecek. Kur farkının banka tarafından ödenecek faiz veya kâr payından yüksek olması durumunda ise devreye Merkez Bankası hesap sahibinin zararını karşılayacak. Belirlenen sürelerden önce hesaptan para çekilirse koruma geçersiz hale gelecek. Döviz için durum böyle seyrederken, yastık altındaki TL için de aynı imkân sunulacak: Bankada olmayan bir tutarı getirip, KKM açmak mümkün olacak. Şöyle örneklendirelim. 100TL'niz ve KKM hesabı açtınız. Vade farkınız %10 olarak belirlendi, ancak dövizdeki artışa endekslersek paranızın 113 TL olması gerekiyordu. Bu halde Bankanız %10'u yanı 10TL'yi, Merkez Bankası veya Hazine ise 3 TL'yi size ödeyecek. İşte tam da bu noktada bir itiraz var: Hazine böyle bir ödeme yapamaz, Anayasa'ya aykırıdır!

Bu iddianın temelinde şu düşünce yatıyor: "kur zararı, kamu gideri değildir ve vergiler ancak kamu giderleri için harcanabilir". Bu düşüncenin temelinde yatan bir takım mevzuat dayanakları da ortaya atılıyor: Bunlardan ilki Anayasa'nın 73.maddesi. Bu maddede vergiler ancak "kamu giderlerini karşılamak üzere" toplanabilir ifadesi yer alıyor. Yine bir başka dayanak ise Anayasa Mahkemesinin (AYM) kararları. Bunlardan ilki 1995 tarihli bir karar. Karar özetle şöyle diyor: "Kamu giderlerini karşılamak amacıyla yasalarla gerçek ve tüzelkişilere malî güçlerine göre getirilen bir yükümlülüktür. Belirli bir hizmetten doğrudan yararlanma karşılığı olmayan vergi tüm kamu hizmetleri için yapılan giderlere ortak katılma payıdır" . Bir diğer karar ise 21.12.2021 tarihli. Kararda AYM, 5602 sayılı Şans Oyunları Hasılatından Alınan Vergi, Fon ve Payların Düzenlenmesi Hakkında Kanun'a eklenen, ödenen Katma Değer Vergisi'nin (KDV) bir kısmının yatırım ve işletme giderlerinde kullanılmak üzere Spor Toto Teşkilat Başkanlığı adına açılan özel hesaba iadesini öngören kuralı iptal ediyor. Yani diyor ki, bir verginin gelirinin bir kısmının "işletme giderlerinde kullanılmak" üzere bir kuruma aktarılması anayasaya aykırıdır.

Hukuki analiz

Meseleyi anlaşılabilir kılmak için doğru kategorize etmek gerekiyor. İki temel soru sormak gerekiyor: KMM Anayasaya aykırı mıdır? KMM'ye geçiş için yasal bir düzenlemeye gerek var mıdır? Bir de tali bir soru ekleyelim: KMM'nin tebliğ ile düzenlenmesi mümkün müdür? Şimdi bunlara yanıt arayalım. Anayasamıza göre devletin ekonomik engelleri kaldırmak (m.5); ekonomik gelişmeyi sağlamak (m.23), işsizliği önlemeye elverişli ekonomik bir ortam yaratmak (m.49) şeklinde görevleri vardır. Tüm bunları yaparken "eşitlik ilkesine" (m.10) riayet etmek zorundadır. Devlet bunu yaparken yani ekonomik alandaki görevlerini yerine getirirken yukarda saydığımız görevlerin amaçlarına uygun biçimde öncelik sırası yaparak ve mali disiplini koruyarak yerine getirmek ile yükümlüdür (m.65). Tüm bunların yanında Anayasa'nın 167. maddesine göre devlet; * para, kredi, sermaye, mal ve hizmet piyasalarının sağlıklı ve düzenli işlemelerini sağlayıcı ve geliştirici tedbirleri almak, * piyasalarda fiili veya anlaşma sonucu doğacak tekelleşme ve kartelleşmeyi önlemek, * dış ticaretin ülke ekonomisinin yararına olmak üzere düzenlenmesi amacıyla ithalat, ihracat ve diğer dış ticaret işlemleri üzerine vergi ve benzeri yükümlülükler dışında ek mali yükümlülükler koymaya ve bunları kaldırmaya kanunla Cumhurbaşkanına yetki verilebilecektir. Yani devlet mali yönden tedbir almak için çeşitli enstrümanlara başvurabilir ama bunun için belirli izleği yürütmesi gerekir. Bu şu demektir: Ülke ekonomisinin yararına olabilecek ve iç ve dış ticareti düzenleyen iş ve işlemler yapmak, tedbirler almak devletin görevidir. Bu açıdan bakarsak yürütmenin KKM yoluyla yaptığı müdahalenin Anayasa'ya aykırı olduğu iddiası, aşırı bir iddiadır. Zira, devlet yukarda saydığımız hususlardan hareketle, ekonomik esenliği sağlamak, ülkenin parasının itibarını koruyarak dalgalanmaları önlemek ve böylece ülkenin "ağır ekonomik bunalıma" girmesini engellemek için tedbirler almaya yetkilidir.

Kamu gideri sorunu

Gelelim, meselenin kanuni olup olmadığına. Devletin geliri olan verginin kamu giderine harcanabileceği şeklideki anayasa hükmünden hareketle sorulacak en can alıcı soru şudur: Kamu gideri nedir? Kamu gideri, devlet masrafları demektir. 5018 Sayılı Kamu Malî Yönetimi ve Kontrol Kanunun 3.maddesi h bendi "Kamu gideri" kavramını şöyle tanımlanmıştır: Kanunlara veya kararnamelere dayanılarak yaptırılan iş, alınan mal ve hizmet bedelleri, sosyal güvenlik katkı payları, iç ve dış borç faizleri, borçlanma genel giderleri, borçlanma araçlarının iskontolu satışından doğan farklar, ekonomik, malî ve sosyal transferler, verilen bağış ve yardımlar ile diğer giderlerin tümü. Burada tek tek isim belirtilmiyor. Neredeyse devletin tüm giderlerini bu kapsamda değerlendiriyor ancak bir şartla bir kanuna veya kararnameye dayanması kaydıyla. Kamu giderleri dörde ayrılır: Gerçek, cari, yatırım ve transfer giderleri. Transfer giderleri, devletin ilgili kurumları aracılığıyla elle tutulur bir mal veya hizmet olmaksızın yaptığı gider türüdür. Sosyal hizmetler, yardımlar, öğrenci bursları, gazilere ödenen maaşlar, vergi iadeleri, ihracatı teşvik amacıyla yapılan sübvansiyonlar, faiz ödemeleri transfer giderlerine birer örnektir. Bu tür giderler genellikle sosyal özellikler taşır ve amacı toplumsal denge ve faydadır.

Düzgün bakmak!

Bir konunun "anayasaya aykırı olması" ile "kanunda yerinin olmaması" apayrı iki mevzudur. Bir de yapılan işlemin eksik düzenlenmesi sorunu vardır ki bu da başka bir tartışmadır. Üçünü bir araya getirip, yapılan iş hukuka aykırı demek ise siyasi bir malzeme olabilir ama hukuki olarak bir anlam ifade etmez. Şimdi konuyu toparlayalım: İlkin, yukarda da anlatmaya çalıştığımız üzere, kur farkının merkez bankası ve hazineden karşılanması suretiyle sürecin devam ettirilmesi yaklaşımı Anayasa'nın devlete yüklediği ödevler, uygulamanın gerçek kişileri kapsaması, kişiler arasında bir ayrım yapılmadan "herkes" için geçerli olması, başka enstrümanlar kullanılması halinde yine bunun kaynağının dolaylı yoldan hazine olacağı gerçeği ve kamu yararı ilkesi açısından bakılınca, anayasaya aykırılık iddiasının temelleri olmayan bir isnat olduğunu söyleyebiliriz. İkinci olarak; gelelim vergi gelirlerinin bu biçimde, hazine marifetiyle kişilere aktırılması sorununa. Buradaki temel eleştiri garanti tutarının karşılanmasının "kamu gideri" olmadığı yönünde. "Piyasayı koruma ödevi" yüklü devlet, halen yaşadığımız pandemi evresinde "işletmelere kredi ve hibe dağıttı", "işsizlik ödeneğinden ödemeler yaptı", tüm ülkeler gibi "para bastı", "doğrudan yardım ve hibe verdi". Üçüncü olarak da bir misal verelim: Pandemi döneminde esnafa verilen kira yardımının, KKM uygulamasından ne farkı var? Temel amacın, bir kimse bir grubu veya elinde parası olanı değil de aslında piyasada yükselen kur ve enflasyondan zarar görenleri koruma maksadı olduğu gayet net. Bu durum bir kamu yararı aslında. Kamu yararı için yapılan her harcama devlet masrafı yani kamu gideridir aynı zamanda. Meseleye yamuk bakmamak gerekiyor!

Bir yerde eksik var(dı)!

Asıl gündemde olmayan bir eleştiriyi biz yapalım. Buradaki temel noksan bu konunun bir tebliğ ile düzenlenip düzenlenemeyeceği sorunudur. Bizce bu mümkün değildi. Zira, böyle bir belirleme ve talimat yayınlama yetkisi Maliye ve Hazine Bakanlığında değil. Pek tabii, hızlı hareket etmek gerektiği için birtakım yollara tevessül edilmiş olabilir. Bunların birer makul gerekçesi de olabilir. Ancak hukuki zaviyeden bakarsak, burada bir eksik olduğunu belirtmek gerekir. Burada iki nokta önemlidir: Cumhurbaşkanı bir konunun kamu gideri olarak belirlenmesi için bir kararname çıkarabilir. Ve yine Cumhurbaşkanı, Meclisin yetkilendirmesi halinde "ek tedbirler" ortaya koyabilir. Neye ek tedbirlerdir bunlar? Bütçe kanununda gösterilen kalemlere ek tedbirlerin belirlenmesidir. Buna göre her halde konunun Cumhurbaşkanınca düzenlenen bir metinle gün yüzüne çıkmış olması gerekirdi. İşte tam bu noktada, bu konudaki eksikliği kökünden gideren bir adım atıldı. Bir kanun teklifi hazırlandı. Önümüzdeki günlerde yürürlüğe girecek. Böylece KKM ödemelerinin hazineden yapılmasının önündeki muğlaklık kalkmış olacak. Bu konunun kanun düzeyinde düzenlenmesi ve Cumhurbaşkanına açık yetki verilmesi, birçok kafa karışıklığını da ortadan kaldırmış olacak. Bundan sonrası için göreceğimiz film şöyle olacak sanırım: Anayasa Mahkemesinde bu kanunun iptali için dava açılacak. Sonucunu ise hep birlikte göreceğiz.

[email protected]