On soruda başkanlık sistemi

Prof. Dr. Ömer Çaha / Yazar
04.04.2015

Başkanlık sistemi bu kez arkasında güçlü bir siyasi destek ve iradeyle yeniden Türkiye’nin gündeminde. Ancak konuyla ilgili belli bir kafa karışıklığı bulunmaktadır. Bu yazıda on soru üzerinden başkanlık sisteminin niteliği ve Türkiye için önemi üzerinde duracağız.



1- Başkanlığa ihtiyacımız var mı?
 
Çok partili hayata geçtiğimiz 1950’den bu yana yaşadığımız deneyime bakıldığında Türkiye’nin başkanlık sistemine ihtiyacının olduğu açıktır. Türkiye on yıl Demokrat Parti, beş yıl Adalet Partisi, sekiz yıl Anavatan Partisi, on üç yıldır da Ak Parti hükümeti tarafından tek partili güçlü hükümetlerle yönetildi. Altmış beş yıllık çok partili hayat döneminde görülen tüm önemli ve başarılı projeler bu hükümetler tarafından gerçekleştirildi.
 
Türkiye; 1961-65, 1971-80 ve 1991-2002 yılları arasında ise koalisyon hükümetleri tarafından yönetildi. Koalisyon hükümetleri döneminde Türkiye’nin kayda değer tek başarılı bir projesi yoktur. Yetmişli ve doksanlı yılların koalisyon ortamında Türkiye bir yandan iç savaş eşiğine geldi, bir yandan da ekonomide dibe vurdu. Ülkenin bir kez daha bu duruma düşmemesi için kesintiye uğramayan güçlü hükümetlere ihtiyacı var. Bu da ancak başkanlık sistemiyle mümkün olacaktır. 
 
2- Başkanlık bize ne getirecek?
 
Hükümet parlamento tarafından mıseçilmeli yoksa doğrudan halk tarafından mı seçilmeli? Başkanlık sistemi esas itibariyle bununla ilgilidir. Başkanlık sisteminde halk hükümeti kurma yetkisini bir dahaki seçime kadar başkana verecektir. Başkan halk tarafından doğrudan seçildikten sonra kendi kabinesini oluşturacak ve bir dahaki seçime kadar yürütme gücünü elinde bulunduracaktır. Hükümet meclisin işine karışmayacak, meclis de hükümetin işine karışmayacak. İkisi birbirinden kesin olarak ayrılacak. Böylece ikide bir yıkılıp kurulan istikrarsız hükümetlerin önü kapanmış olacaktır. Hükümet doğrudan halka karşı sorumlu olacak ve bir dahaki seçimde hesabını yine halka verecektir. 
 
Başkanlık sisteminin temel mantığı budur. Başkanın yetkilerinin hangi boyutlarda olacağı her ülkenin kendi tarihsel ve kültürel deneyiminin sonucunda oluşan bir şeydir. Başkanın yetkileri konusunda bize özgü düzenlemeler yapılabilir. Burada önemli olan başkanın elini rahatlatan, kimseye bağımlı kalmadan icraat yapmasını mümkün kılan bir düzenlemenin yapılmasıdır. 
 
3- Kuvvetler ayrılığı nasıl olacak?
 
Başkanlık sisteminin temel mantığı, kuvvetler ayrımını keskin biçimde yerleştirmesidir. Parlamenter sistemde üç kuvvet (yasama, yürütme ve yargı) birbirinden tümüyle bağımsız değildir. Hükümet meclisten çıktığı için doğal olarak meclisteki sandalye sayısının çoğunluğuna sahiptir. Dolayısıyla hükümetin istemediği hiçbir düzenleme meclisten geçemez. Yine hükümet istediği her tür düzenlemeyi şu ya da bu biçimde meclisten geçirebilmektedir. Oysa başkanlık sisteminde hükümetle parlamento birbirinden keskin hatlarla ayrılmıştır. İkisi de yetkisini halktan aldığı için doğrudan doğruya halka karşı sorumludurlar.  
 
Yargı konusuna gelince: gerek parlamenter gerekse başkanlık sisteminde esas olan seçilmişlerin iradesinin üstünlüğüdür. Başkanlık sisteminin en önemli modeli olan Amerika’da Yüksek Mahkeme’nin başını Başkan tayin eder. Yüksek Mahkeme aynı zamanda bizdeki Danıştay, Yargıtay ve Sayıştay’ı bünyesinde barındırır. Yüksek Mahkeme’nin başkanı emekliye ayrılıncaya kadar bu görevde kalır ve farklı başkanlarla çalışır. Öte yandan parlamenter sistemin en ideal modelini oluşturan İngiltere’de üst düzey yargıçlar ya Adalet Bakanı veya Başbakan’ın tavsiyesi üzerine Kraliçe tarafından atanır. Kimin üst düzey yargıda görev alacağına kısaca seçilmişler karar veriyor.  
 
4- Uzlaşmaya yol açar mı?
 
Hangi sistemin uzlaşma getirdiği konusundaki tartışmalar en fazla Amerikan bağımsızlığından sonra Amerikalı siyasetçiler ve kurucu babaları tarafından tartışılmıştır. Bu tartışmaların sonucunda Amerika’daki kozmopolit yapıyı bir arada tutan en uygun sistemin başkanlık sistemi olduğuna karar verilmiş ve başkanlık sistemi bu düşünce üzerinden Amerika’da hayata geçirilmiştir. Parlamenter sistem siyasal ve ideolojik ayrışmalardan dolayı istikrarsızlığın kaynağıdır. 
 
Başkanlık sisteminde Başkan, seçilmek için toplumun en az yüzde ellisinin desteğini almak zorundadır. Bu da demektir ki, başkanlar ister istemez ortada durmak ve tüm toplumu kucuklamak durumundadırlar. Bu politikanın en canlı örneğini Türkiye’de 2014 Cumhurbaşkanlığı seçiminde gördük. CHP, MHP ve bazı küçük partiler Türkiye’deki seçmen çoğunluğuna yakın, ılımlı kişiliğiyle bilinen Ekmeleddin İhsanoğlu’nu Cumhurbaşkanlığına aday gösterdiler.söz konusu olacaktır. 
 
5- Meclis lağvedilecek mi?
 
Başkanlık sistemiyle birlikte meclis varlığını sürdürmeye devam edecektir. Meclisin yapısı ülkeden ülkeye farklılık gösterir. Amerika’da Kongre, Brezilya’da Ulusal Kongre, Meksika’da Birlik Kongresi, Rusya’da Duma gibi isimler altında meclisler yer almaktadır. Her ülkede meclise seçilmenin farklı usulleri vardır. 
 
Bizde başkanlık sistemi geldiğinde Türkiye Büyük Millet Meclisi varlığını sürdürecektir. Hatta barajın olmadığı daha zengin bir meclis aritmetiğine kavuşma imkanı doğacaktır. Milletvekillerinin kaç yılda bir ve hangi esaslara göre seçileceği Anayasayla veya kanunla düzenlenecektir. Önemli olan başkanın elini rahatlatacak bir meclis aritmetiğinin ortaya çıkmasına hizmet edecek bir seçim sistemidir. Amerika’daki sistem, kongrenin zaman zaman başkana muhalif olan partinin çoğunluğa gelmesine yol açmaktadır. Fransa’da da benzer bir durum bu dönemde olduğu gibi görülmektedir. Bu da yürütmeyi zora sokan bir tabloyu beraberinde getirebiliyor. Bu durumda hem Fransa’da hem de Amerika’da iki taraf da taviz vermek zorunda kalarak uzlaşma yoluna gidiyorlar. Başkanlık sistemi bu yönüyle de uzlaşmaya hizmet etmektedir. 
 
6- Dünyada yaygın olan?
 
Parlamenter sistem genel olarak Avrupa ve sömürgesi durumundaki Afrika ile Asya ülkelerinde gelişmiştir. Başkanlık sistemi ise daha çok Amerikan kıtasıyla Sovyet sonrası bağımsızlığını kazanan ülkelerde yaygındır. Her toplumda tarihsel ve kültürel dinamiklerin kendi istikameti doğrultusunda birer sisteme yol açtığını söyleyebiliriz. Amerikan siyasal kültürü genel olarak “şeflik” kültürüne dayalı olduğu için buralarda güçlü lider figürü etrafında bir başkanlık sistemi gelişmiştir. 
 
Avrupa’da parlamenter sistemin gelişmesinin birkaç nedeni var. Her şeyden önce, Avrupa Ortaçağ’dan beri sınıfsal temele dayanan bir siyasal ve toplumsal ayrışma yaşaya gelmiştir. Modernleşmeyle birlikte bu ayrışma farklı sınıfların temsil edildiği parlamenter bir rejime yol açmıştır. İkincisi, Avrupa’daki birçok ülkede monarşik rejimler hayatta olduğu için monarşik rejimlerin altında doğal olarak başkanlık sistemi gelişemiyor. Bugün Belçika, Danimarka, Hollanda, İngiltere, İspanya, İsveç, Lüksemburg, Monako ve Norveç gibi ülkelerde monarşik rejimler vardır. Burada parlamentonun üzerinde yer alan kişi kral veya kraliçe olduğu için onun yetkisine ortak olacak bir başkana gerek görülmemiştir. 
 
Bununla birlikte Avrupa’da bazı ülkelerde yarı başkanlık veya karma bir sistem gelişmiştir. Fransa ve Finlandiya yarı başkanlık sistemiyle yönetilirken; Avusturya, İrlanda, İzlanda, Bulgaristan, Slovakya ve Slovenya’da bir çeşit karma sistem olan “başkanlı parlamenter” sistemler söz konusudur. 
 
7- Hangi sistem daha başarılı?
 
Parlamenter sistemle başkanlık sisteminin karşılaştırmasını üç noktada yapabiliriz: İstikrar, kalkınma ve uzlaşma kültürü. İstikrar açısından bakıldığında başkanlık sistemlerinin parlamenter sistemlere göre belirgin bir başarısı vardır. Bunun tipik örneğini Fransa’da görüyoruz. Fransa’da 1946-58 yılları arasındaki Dördüncü Cumhuriyet döneminde tam 20 tane hükümet kuruldu. Karmaşa ve istikrarsızlığın Fransa’yı büyük bir yıkımın eşiğine götürmesinin sonucunda Fransa 1958’de yarı başkanlık sistemiyle yönetilen Beşinci Cumhuriyet’i ilan etti. Yarı Başkanlık sistemi Fransa’ya istikrar getirmiş ve Fransa’nın yeniden eski gücüne kavuşmasını sağlamıştır. 
 
Siyasi istikrarla ekonomik kalkınma arasında doğrusal bir ilişki vardır. Gerek Türkiye’nin, gerekse farklı ülkelerin deneyimleri bunu bize bariz biçimde göstermiştir. Buradan bakıldığında kalkınma performansının, istikrarlı başkanlık sistemlerinde bulunduğunu söylemek mümkündür. Uzlaşma bakımından bakıldığında her iki sistemin kendine göre başarılı performansı söz konusudur. Çoğulcu ve kozmopolit toplumlarda başkanın şahsiyeti tüm kesimlerin üzerinde buluştuğu ortak bir husus olabiliyor. Oysa parlamenter sistemlerde herkes kendi cephesinde durduğu için siyasetçiler üzerinden ortak değer yakalamak her zaman kolay değildir. 
 
8- Başkanlık diktatörlüğe yol açar mı?
 
Başkan kendisine verilmiş yetkileri yasaların çerçevesi içinde kullanmak durumundadır. Fransa ve Amerika’daki oturmuş demokrasilerde başkanların yetkileri Türkiye’deki cumhurbaşkanının yetkisinden daha azdır. Demokrasinin kurumlaşmasında ve derinleşmesinde, başkanlık veya parlamenter sistemin kendisinden ziyade, siyasal kültür ile seçilmiş-atanmış elitler arasındaki güç dengesi yol açmaktadır. Latin Amerika’da yaşanan askeri darbeler ve rejim kesintileri, sistemden çok bu ülkelerin demokratik kültürüyle ilgilidir. Benzer bir durum Afrika ülkeleri için de geçerlidir. Buralarda rejimin sık sık kesintiye uğraması parlamenter sistemden değil, siyasal kültürden kaynaklanmaktadır. Yine Avrupa’da gelişen faşist rejimler, parlamenter sistemden kaynaklanan nedenlerden dolayı değil, ülkelerin şartlarından dolayı ortaya çıkıp yayıldılar. Almanya, İtalya, Finlandiya, Macaristan, İspanya ve Yunanistan gibi ülkelerdeki faşist rejimler hep parlamenter sistem içinden çıktı. Türkiye’deki askeri darbelerin de parlamenter sistem içinde ortaya çıktığını unutmamak gerekir.  
 
9- Başkanlık Türkiye’ye uyar mı?
 
Ülkelerin tarihsel geçmişi ve siyasi kültürü hangi rejimin hayata geçirileceğinde rol oynuyor. Bu yönüyle değerlendirdiğimizde, başkanlık sisteminin, Türkiye’nin siyasal kültür genlerine daha uygun olduğunu söyleyebiliriz. Bir ülkenin siyasal kültürünün arkasında binlerce yıla dayanan gelenekleri ve kurumları yer alır. Türk siyasal kültürü öteden beri güçlü lider mitosuna dayana gelmiştir. Cumhuriyet tarihimiz boyunca Türkiye’nin başarı sağladığı dönemler hep güçlü liderlerin olduğu dönemlere denk gelir.  
 
Başkanlık sistemi, bize tümüyle yabancı mıdır? Bu sorunun cevabı net olarak “hayır” şeklindedir. Yerel yönetimlerde uyguladığımız model bir tür başkanlık sistemidir. Türkiye’de beş yılda bir sandık başına giderek bir yandan belediye başkanını seçiyoruz, bir yandan da belediye meclisini. Başkan, seçildikten sonra ekibini oluşturarak beş yıl boyunca kesintiye uğramadan belediyeyi yönetiyor. Belediyelerde uyguladığımız bir modeli neden ülke yönetiminde de uygulamayalım? 
 
10- Eyalet sistemine yol açar mı?
 
Eyalet veya vilayet sistemi, ülkelerin siyasi kültürüne ve tarih geçmişine bağlı olarak gelişir. Amerika’da eyalet sisteminin nedeni başkanlık sistemine değil, Amerikan siyasi tarihine bağlıdır. Bugün Avrupa’da parlamenter rejimle yönetilip federal yapıya sahip olan ülkeler vardır. Almanya, Avusturya, Belçika, İspanya ve Britanya bu yapıdadır. Öte yandan başkanlık veya yarı başkanlık sistemine sahip olup vilayet sistemiyle yönetilen ülkeler mevcuttur. Fransa ve Finlandiya bu tür ülkelerin tipik örnekleridir. 
 
Buradan hareketle Türkiye’de yerel yönetimlerin nasıl olacağı konusunun doğrudan doğruya başkanlık sistemiyle bağlantısı yoktur. Yerel yönetimlerin güçlendirilmesi hem parlamenter sistem, hem de başkanlık sistemi içinde söz konusu olabilir. Türkiye zaten Avrupa Yerel Yönetimler Özerklik Şartını, iki maddesi dışında kabul etmiş durumdadır. Bu da yerel yönetimlerin güçlendirilmesini öngören bir anlayışa dayanıyor. Dolayısıyla hangi sisteme sahip olmamıza bakılmaksızın yerel yönetimleri güçlendirmek 
durumdayız.  
 
omercaha@yahoo.com