Türkiye’de parlamenter sistemin sürdürülebilirliği ve başkanlık sistemi seçeneği

Doç. Dr. AHMET YILDIZ - Siyaset Bilimci
06.06.2015

Başkanlık sisteminin otoritarizme yol açtığı tezi çağdaş gerçeklikle yani şu anda var olan durumla değil tarihi tecrübeyle ilişkilidir; güçlü yürütme eskinin değil günümüzün olgusudur. Üstelik bu sadece başkanlık sistemlerine has bir durum da değildir.



Türkiye yeni bir seçimin eşiğinde. Bu seçimlerde, hükümet sistemi meselesi  Başkanlık sistemi üzerinden bir tartışma ekseni oluşturdu. “Seni başkan yapacağız / yaptırmayacağız” kutuplaşması, seçim sonrası aritmetiğine bağlı olan bir konuyu, yerindelik unsurunu içinde pek barındırmadan, sadece siyasal söylem üzerinden “oryantal bir polemiğe” dönüştürdü. Cumhurbaşkanının kişisel karizması üzerinden Başkanlık sistemini gündeme taşıyarak seçmen desteğini arttırma düşüncesi, tam da aynı noktada, yine Erdoğan karşıtlığı üzerinden oy devşirmeye dayalı bir muhalefet dili üretti.

Başkanlık sistemi tartışmalarının Erdoğan üzerinden kişiselleşmesi / kişiselleştirilmesi, Türkiye’nin hükümet sistemi tartışmasının, siyasi istikrar ve etkin yönetimle birlikte, temsil, şeffaflık ve hesap verebilirlik eksenleri üzerinden yürütülebilmesini zorlaştırıyor. Hükümet sistemleri ile ekonomik / insani gelişme arasında kurulan ilişki, hükümet sistemlerinin “adlandırılması” problemi gibi hususlar bir yana, Türkiye’nin parlamenter sistem pratiğinin geldiği noktada sürdürülebilirliği / sürdürülemezliği meselenin esasını teşkil ediyor. Bu noktada Başkanlık sistemi tartışması, “nasıl bir başkanlık sistemi?” sorusu üzerinden anlam kazanıyor.

Sadece Tükiye’de değil, genel olarak dünyada da, parlamentarizm akademisyenler ve siyasiler arasında başkanlık sisteminden daha popüler. Bunda parlamenter sistemin “Avrupalı,” başkanlık sisteminin ise “Amerika-Asyalı” olmasının da payı olduğu muhakkak.  İlber Ortaylı’nın başkanlık sistemi eleştirisini “Türkiye Uruguay değil” önermesi üzerinden yapmasını, bu bakımdan bir ters-oryantalizm örneği olarak okumak mümkün.

Neden parlamenterizm?

Osmanlı siyasi sisteminin demokratik evriminde parlamenter sistemin ortaya çıkması, monarşinin gücünün sınırlanmasının mümkün yoluydu. Oysa saltanat kaldırıldığında artık Cumhuriyet vardı ve 1924 anayasası Cumhuriyetin anayasal ilke haline geldiği bir vasatta yapıldı. Türkiye’de iktidarı paylaşan bir aristokrasi ve burjuvazinin yokluğunda modernleşmenin taşıyıcı aktörü olarak ortaya çıkan bürokrasinin iktidarı kontrol edebilmesinin formülü, doğrudan halkın siyasi bir aktör olduğu başkanlık sistemi değil, halk iradesinin yönetilebilmesine imkân veren bir parlamenter sistemdi. Radikal modernleşme programına sahip Cumhuriyet kurucu eliti açısından, parlamenter rejim tercihi, bu programın uygulanabilmesine imkân veren bir rejim tipi olarak kritik bir değere sahipti. Ortaya çıkan rejimin fiili görünümü ise, tek parti-tek lider rejimiydi.

Dolayısıyla hükümet sistemi tartışması, Türkiye üzerinde bürokratik vesayeti tasfiye sürecinin bir parçası olarak görülmeli ve demokratik konsolidasyonun bir veçhesi olarak önemsenmelidir. Cumhurbaşkanı seçimlerinin geçmişte sürekli siyasi kriz üretmesi, genelkurmay başkanlarının terfi makamı haline gelmesi, Cumhurbaşkanlığı makamının 1961 anayasası tarafından politik vesayet makamı olarak inşa edilmiş olmasıyla ilişkilidir.

Seçilmek için kampanya yürütecek adayların tarafsız ve partisiz olması söz konusu değildir. Kâğıt üzerinde durumun böyle olduğu, halk tarafından seçilen cumhurbaşkanlarının var olduğu ülkelerin siyasi kültürü, tarafsızlığa imkân alanı açsa da, Türkiye pratiğinde, parlamentonun seçtiği cumhurbaşkanları açısından bile bunun hiç gerçekleşmediği söylenebilir.

Sistemi halk belirler

Parlamenter, yarı-başkanlık ya da başkanlık sistemleri demokratik hükümet türleridir. Önemli olan gelişen siyasi ihtiyaç ve taleplere paralel olarak, bu sistemlerden herhangi birini demonize etme ya da putlaştırma yoluna sapmadan, demokratik parametreler üzerinden yerindelik değerlendirmesini öne çıkararak benimsemektir. Brezilya sistem tercihini 1988’de referandumla yaptı. Parlamenter eğilime göre kurgulanan anayasa taslağı, halkın başkanlık sistemi tercihi karşısında yeniden biçimlendi. Zayıf hükümetlerle karakterize edilen 1946-58 dönemi Fransa parlamentarizmi, siyasi tekamül ve mühendisliğin birleşmesiyle, beşinci Cumhuriyet döneminde yarı-başkanlık sistemine evrildi. Hükümet türleri arasında geçiş her zaman mümkündür ve bu siyasetin karar vereceği bir konudur. Önemli olan, bu üç hükümet biçiminin de, ülke pratikleri üzerinden, demokratik mimariye uygun olarak inşa edilmesidir.

Türkiye’de akademi, başkanlık sistemini Türkiye pratiği bağlamında ciddi şekilde tartışan yeterince çalışma üretebilmiş değil. Mevcut çalışmalar güncellenmeye ve derinleştirilmeye muhtaç. Başkanlık sistemine dönük hâkim pozisyonun olumsuzlayıcı, hatta yer yer demonize edici vasfı, akademik çalışmaların çözüm üretebilme kapasitesini sınırlayan bir handikaptır. Nihayetinde, birçok hükümet sisteminin hibrit nitelikli olduğu göz önüne alındığında bu husus daha da önem kazanmaktadır.

Demokratik sınırları zorlayan rasyonelleştirilmiş parlamentarizm araçlarına nelerin eklenebileceği, bunun şeffaflık ve hesap verebilirlik ilkelerini zedelemeden nasıl yapılabileceği, seçim sistemi değişikliğinin yukarıda belirttiğim parametreler açısından doğuracağı sonuçların bizi daha iyi bir noktaya taşıyıp taşıyamayacağı, güçlü iktidarlar döneminde kuvvetler ayırımının ortadan kalktığı, zayıf ya da koalisyona dayalı hükümet dönemlerinde ise siyasi istikrar ve etkin yönetimin kalmadığı bir parlamenter sistem pratiği, üzerinde tartışma yapılmayı ciddi şekilde hak ediyor. Bu tartışmanın iktidar ya da muhalefetin pozisyonel konumu etrafında yürümesi kilitlenme doğurmaktadır. TBMM İç Tüzüğünün yenilenememesinin sebebi de esasen budur. Türkiye’de siyasi partilerin, kısa vadeli ve pozisyonel bakışları aşarak uzun vadeli perspektifler oluşturabilmesi, siyasi uzlaşma kültürünün gelişmesi açısından zorunludur. Bu olmadan demokratik konsolidasyon süreci hep eksik kalacak ve hatta kırılganlıklar üretebilecektir.

Şu anki sistem sorunlu

Bu tartışma, 1983’teki, Özal-Calp arasında gelişen “köprüyü satarım / sattırmam” polemiğinin sınırları dışına çıkmak zorunda. Öncelikle şu belirlemeleri yapalım. Hükümet sistemleri ile iktidarın teritoryal örgütlenmesi ya da meclislerin kamara sayısı arasında zorunlu bir ilişki yok ama bu hiçbir ilişki olduğu anlamına da gelmiyor. Türkiye’deki merkeziyetçi kültür, adem-i merkeziyetçiliği sadece teritoryal düzeyde algılıyor ve buna kapalı bir tavır geliştiriyor. Oysa işlevsel adem-i merkeziyetçilik en az teritoryal adem-i merkeziyetçilik kadar önemlidir. Temel soru, temsil ve hesap verme kabiliyetine sahip ama aynı zamanda etkin yönetimle siyasi istikrarı bir araya getirmek açısından, Türkiye’deki mevcut durumun nasıl evrilebileceği. Bunu sadece tek kişi üzerinden tartışmak, halk tarafından ulusal seçim çevresi üzerinden seçilen ve çok güçlü yetkilere sahip olan bir Cumhurbaşkanının var olduğu gerçeğini ortadan kaldırmıyor. Fiilen yarı-başkanlığa evrilmiş bu sistemin zaman içinde önemli yönetilebilirlik problemlerine yol açabileceği açık.

Bu problemlere mümkün bir çözüm yaklaşımı olarak başkanlık sistemi önerisinin, Erdoğan’ın şahsında tek adamlık ve otoriterlik üzerinden değerlendirilmesi, mevcut sistemik problemleri ortadan kaldırmıyor. Erdoğan karşıtlığının obsesyona dönüştürdüğü bu durum, siyasi yerindelik değerlendirmesine bile kapalı duruyor. Bu obsesyon, yürütmenin sabit bir görev süresine sahip olduğu başkanlık sisteminden farklı olarak, parlamenter sistemde hükümetin güvensizlik oyuyla iktidardan uzaklaştırılma imkanı ve bununla ilişkilendirilen hususlar üzerinden kendisini sürdürüyor. Buna göre; -Başkanlık sisteminde başkan her zaman yasama organının desteğine sahip olmayabilir. -Yasama organı ve başkan arasındaki anlaşmazlıklar sistemi kilitleyebilir. - Siyasetçileri ve siyasi partileri işbirliğine daha açık tutan koalisyonlar başkanlık sisteminde nadir görülür. -Karar alma süreci yasama organının belirleyiciliğinde olduğu için sekter çıkarlara açık hale gelir ve başkanın yönetebilme kapasitesini zayıflatır.

Bu mülahazalardan çıkan sonuç, demokratik konsolidasyon için parlamenter sistemin zati bir üstünlüğe sahip olduğu kanaatidir. Oysa, bu tezlerin tamamı problemlidir: -Demokrasiye geçildikten sonra parlamenter sistemlerin başkanlık rejimlerine oranla daha az çöktüğü  iddiası doğru değil. 1946-2002 yıllarını içine alan ve 85 ülkeyi kapsayan karşılaştırmalı çalışma, rejim çöküşlerinin hükümet sistemleriyle doğrudan ilişkisi bulunmadığını ortaya koymaktadır. Başkanlık sistemlerindeki rejim çöküşleri, çokça zikredilen “askeri miras”tan çok, işlevsiz yasama organları ve ABD dış politikasının olumsuz etkilerinden kaynaklanmaktadır. Dolayısıyla Latin Amerika başkanlıklarını otoritarizme iten sistemik  özelliklerden söz edemeyiz. ( Bkz. MingSing, Explaining Democratic Survival Globally, 2010). Etkin yasama organlarının askeriyeyi denetleme ve kontrol altında tutma ihtimali çok daha yüksektir. Yasama meclisinin etkinliğini belirlemede ise  hükümet sistemi tek başına belirleyici bir faktör değildir. Başkanlık sistemleri hiçbir zaman yasama ya da yargının başkan karşısında zayıflatıldığı sistemler olarak düşünülemez.

Başkanlık ve otoritarizm

Güçlü başkan-zayıf parlamento yani yasama ve denetim görevlerini yapmaktan aciz hale getirilmiş işlevsiz parlamentolar, Latin Amerika örneklerinde görüldüğü üzere, otoriterliğe kayışın en önemli amilleri arasında yer almaktadır. Bundan dolayıdır ki, 1979 sonrası post-otoriter dönemde demokrasiye geçiş yapan ve demokratik konsolidasyon arayışında olan Latin Amerika ülkelerinin şiarı, “güçlü başkan, güçlü parlamento” olmuştur.

Sonuç olarak, başkanlık sisteminin otoritarizme yol açtığı tezi çağdaş gerçeklikle yani şu anda var olan durumla değil tarihi tecrübeyle ilişkilidir; güçlü yürütme eskinin değil günümüzün  olgusudur. Üstelik bu sadece başkanlık sistemlerine has bir durum da değildir. Parlamenter  sistemlerde gözlediğimiz ana trendlerden biri “başbakanın başkanlaşması” olarak ifade edebileceğimiz yönelimdir. 1979’dan bugüne Latin Amerika’da ağır aksak da olsa demokratik sistemlerin hüküm sürmesi güçlü yasamaya eşlik eden güçlü bir yürütmenin inşası sayesinde mümkün olmuştur. Bu güçlü yürütmenin mümeyyiz vasfı “başkanlık kararnameleri” nin kapsamı ve niteliğiyle ilgili olup, bu yazıda tartışılmayacaktır.

Mevcut durumda parlamenter sistemlerde gördüğümüz yüksek demokratik konsolidasyon düzeyinin ise, parlamentarizmin dayandığı anayasal ilkelerden bağımsız bir keyfiyet olduğunu söylemek mümkündür. Neden? Başkanlık sisteminin yasama ve yürütme arasında kilitlenmeye eğilimli olduğu tezi doğru değil. Başkanlık sistemi örneklerinin sadece üçte birinde başkanın veto ettiği kanunların yeniden yasalaşmasında yasama organının başkanlık vetosunu aşamadığı görülmektedir.

Parlamenter sistemde kilitlenme olmadığı iddiası da doğru değil. Açık çoğunlukların oluşmadığı parlamento aritmetiklerinde hükümetlerin kurulması krize yol açabilmekte, kurulan hükümetlerde zayıf bir destek üzerine oturabilmektedir. Kilitlenme biçimleri farklı olsa da, her iki sistemde de yürütmenin politikalarına destek veren açık parlamento çoğunlukları olmayabilir.

Başkanlık sistemindeki siyasi aktörlerin koalisyona katılma isteklerinin olmadığı / az olduğu tezi de doğru değildir. İki sistem arasında bu açıdan ortaya çıkan fark niceldir, niteliksel değil. Başkanlık sistemlerinin çok partilikle bağdaşmadığı iddiası da gerçeklikten yoksundur. Ilımlı sayıda siyasi partilerin varlığı halinde sistemin çökme ihtimali daha yüksektir. Brezilya örneğinde de gördüğümüz üzere,siyasi parti sayısı arttıkça her iki sistemde de koalisyon kurma eğilimi güçlenir.

Karar alma sürecinin merkeziyetçi niteliğini kaybetmesi de başkanlık sistemine has olmayıp, bunu önlemenin mekanizmalarını geliştirmek mümkündür. Nihayet parlamenter sistemlerde demokrasinin daha uzun ömürlü olması, başkanlık sisteminin kuruluş şartları ile ilişkilidir. (Başkanlık sistemlerinin çoğunun bulunduğu Latin Amerika’daki ordularınaskeri darbe yapma eğilimi) Planlı ve öngörülebilir bir siyasi takvimin yapılmasına imkan veren sabit görev dönemi ve yerel yada sekter değil ulusal seçmen tabanına dayalı başkanlık makamıyla başkanlık sistemi bize sunduğu fırsat alanı geniş bir çeşitliliğe sahiptir. Hükümet sistemi parlamenter kaldığında bile, bu fırsat alanından yararlanmaya ihtiyaç bulunmaktadır.

ahmet66@yahoo.com